全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》修改情况的汇报

全国人民代表大会常务委员会：
    常委会第二十九次会议对水污染防治法（修订草案）进行了初次审议。经委员长会议决定，会后将修订草案向社会公布征求意见。自9月5日至10月10日，共收到通过网络、信件提出的意见1400多件。法律委员会、法制工作委员会对社会各方面提出的意见进行了认真梳理和研究。同时，法制工作委员会将修订草案印发各省（区、市）和中央有关部门等单位征求意见。法律委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取意见。法律委员会、法制工作委员会还到一些地方调研。在此基础上，法律委员会、法制工作委员会就几个主要问题同有关部门交换意见，反复研究。法律委员会于12月6日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局的负责同志列席了会议。12月19日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现就主要问题的修改情况汇报如下：
    一、修订草案第三条中规定，水污染防治应当“严格控制工业污染、农业面源污染”。有些常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方、部门及群众提出，为确保人民群众的饮水安全，应将保护饮用水水源作为水污染防治的优先目标；同时，还应严格控制城镇生活污水对水体的污染。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议在这一条中增加“优先保护饮用水水源”和严格控制“城镇生活污染”的规定。
    二、修订草案第四条中规定，地方人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责。有些常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方及群众提出，为落实地方政府保护水环境的责任，应对地方政府完成水环境保护目标的情况进行考核评价。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议在“总则”中增加规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”
    三、有些常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方及群众提出，为鼓励保护水环境，统筹区域发展，对一些为保护水环境作出贡献的位于水源上游的经济不发达地区，应通过财政转移支付等方式给予生态保护补偿。国务院对此已有明确要求，本法予以确认为好。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议增加规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游区域的经济不发达地区的水环境生态保护补偿机制。”
    四、修订草案第十八条中规定：“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户，应当取得排污许可证”，“排污许可的具体办法由国务院规定。”有些常委委员和地方、部门提出，实行排污许可制度，需要对每一个被许可对象的排污种类和数量进行连续准确的监测，以确定其排污数量是否符合排污许可证的规定。从必要性和可行性考虑，其适用对象应是排污量较大的企业事业单位。个体工商户数量庞大，但排污量所占比例较小，主要应按照污染物排放标准进行监督检查；将其纳入排污许可范围，由环保部门逐一核定并连续监测其排污数量，实际上难以做到。有些常委委员提出，按照修订草案的规定，油类、酸液、碱液或者剧毒废液，未经消毒处理的含病原体的污水以及含高放射性或者中放射性物质的废水等，禁止向水体排放，不属于许可的问题。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议将上述规定修改为：“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证”；“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。”
    五、有些常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方提出，对以私设暗管或其他方式偷排废水、污水的行为，应予严格禁止。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议增加规定：“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”；并增加规定相应的法律责任。
    六、修订草案第六章对水污染事故的处置作了规定。有些常委委员和地方、部门提出，全国人大常委会今年8月通过的突发事件应对法已对包括环境污染事故在内的突发事件应对作了规定，本法不必重复规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议删去这一章，增加与突发事件应对法相衔接的条款，保留第六章中应对水污染事故的特殊规定并移至第四章中。
    七、修订草案第七十二条规定，向水体排污超过排放标准或者总量控制指标的，责令限期治理，处10万元以上100万元以下罚款；限期治理期间应当限制生产、限制排放；逾期未完成治理任务的，责令关闭。有些常委委员、环境与资源保护委员会和有些地方、部门及群众提出，10万元至100万元的超标排污罚款，不能充分体现“过罚相当”的原则，也难以较好地解决“违法成本低”的问题。对超标排污行为，应按超标排污的严重程度确定罚款数额，超标排污越严重，罚款数额应越大。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，建议对这一条作如下修改：一是，对超标排污的罚款数额，按照排污者应缴纳排污费的倍数确定。二是，对限期治理期间，通过限制生产、限制排放不能消除对环境的严重危害的，可以责令停产整治；逾期未完成治理任务的，由有关人民政府责令关闭。
    八、有些常委委员和地方、部门及群众提出，解决环境污染“违法成本低”的问题，不能仅靠大幅度提高罚款数额，更应进一步完善环境污染损害的民事责任制度，让污染者对所造成的污染损害承担应负的民事赔偿责任，赔偿数额可能比罚款数额还大，更有利于促使排污单位重视污染防治，也有利于切实保护受害者的合法权益。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，建议在保留修订草案关于对因水污染造成的损害，排污者应依法承担排除危害、赔偿损失责任的规定基础上，对修订草案作以下补充：一是，根据环境污染损害赔偿的特点，总结司法实践经验，参照固体废物污染环境防治法的规定，增加规定，对因水污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。二是，依据民事诉讼法的有关规定和水污染损害赔偿诉讼的特点，增加规定：“因水污染危害受到损失的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼；环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染危害受到损失的当事人向人民法院提起诉讼。”“国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”三是，增加规定：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”
    此外，还对修订草案作了一些文字修改。
    修订草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。
    修订草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。