新时代人民代表大会制度完善的演进逻辑（上）

　　习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分。”⁴国家治理现代化的基本任务包括实现人民民主、法治化、规范化、协同化等。人民代表大会制度所承载的立法、监督等功能，恰恰能够推进国家治理现代化基本任务的实现。

　　我国宪法在序言中明确规定“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，并在第一条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。民主是社会主义现代化强国的根本目标之一，民主是社会主义国家的基本属性，也是国家治理的基本要求，国家治理现代化必然在国家治理中实现民主。

　　宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”通过人民代表大会制度这一根本政治制度，人民通过民主选举产生代表并组成全国以及地方各级人大，由各级人大行使人民所赋予的国家权力。各级人大代表是本级人民代表大会的主体，人大代表来自于不同行业、不同领域、不同地区，通过密切联系人民群众将人民群众的需求反映到国家治理的过程之中，让国家治理反映人民意志，体现人民当家作主的地位。概言之，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。

　　习近平总书记指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”⁵权力的滥用将会腐蚀人民利益，产生国家治理的正当性危机，阻碍国家治理现代化进程。权力滥用的本质是权力失范。发挥外部监督的约束作用，促进公权力运作规范化，可以有效实现国家治理规范化。习近平总书记指出：“要加快构建规范高效的制约监督体系。”⁶宪法第三条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此，人大监督是“规范高效的制约监督体系”的重要组成部分，具有显著的制度优势。正如习近平总书记指出的：“要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力。”⁷

　　第一，人大监督具有权威性。就人大与其他国家机关之间的关系而言，“对它负责、受它监督”的宪法规范体现了人大监督的权威性。第二，人大监督形式多样。依据《立法法》规定，人大对行政法规、地方性法规、地方政府规章等进行合宪性审查、备案审查。通过法律监督维护社会主义法制的统一和尊严。依据《监督法》等法律，人大还可以通过听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式对公权力活动进行工作监督，预防公权力活动中可能出现的“乱作为”“不作为”等现象。第三，人大监督具有独特优势。相较于监督体系中的其他监督主体，人大监督的方式以及内容多元，具有独特优势。民主监督、群众监督、舆论监督等社会性监督会因为信息不对称而易导致监督效果碎片化。监察监督与纪检监督主要是对“人”监督，主要针对的是公职人员是否存在权力腐败。检察监督主要聚焦法律监督，并且仍处于发展之中。法院监督则因其中被动性以及终局性等特征而凸显末端监督的效果，相较于同时注重前端监督的人大监督而言不够全面，亦不及人大监督保持开放性与主动性的优势。概言之，推进国家治理规范化是人民代表大会制度的完善方向。

　　习近平总书记指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。”⁸法治的表现是通过规则进行治理。一方面，通过预先设置一套国家权力运行的规范，以此避免国家权力的滥用，确保公权力依法展开治理活动；另一方面，通过规则约束公民的社会活动，协调多元社会利益。此外，现代法治所秉持的公平、正义、秩序、民主、自由等良法价值内核使国家治理保持善治面向。

　　国家治理的法治化追求与人民代表大会制度的立法功能以及监督功能等存在内在契合。国家治理法治化依托的是不断完善的中国特色社会主义法治体系。习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”⁹“完备的法律规范体系”的形成，离不开作为立法机关的人大。人大通过立、改、废、释、纂并举，不断填补立法漏洞，完善法律规范体系。“有力的法治保障体系”也离不开作为立法机关的人大。人大通过及时立法，为深化改革提供合法性依据，亦能扮演改革成果追认的角色，为改革的正当性与合法性提供保障。“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”的形成同样离不开人大的协同建构，人大所承担的法律监督、工作监督等职能，是推进法治实施、法治监督的重要组成部分。

　　当代国家治理与传统的管制、统治等概念最大的差异在于实现了治理主体从一元向多元转换，不同属性的治理主体共同参与国家治理，形成治理合力。但是，多元治理主体之间存在属性差异，需要保持治理主体之间的协调性，才能形成治理合力。因此，协同化是国家治理现代化的应有之义。人民代表大会制度是保持多元治理主体之间协调性的重要制度，发挥着推进国家治理协同化的重要功能。

　　第一，人民代表大会制度能够协调国家与社会之间的关系。人民代表大会制度承载社会多元利益诉求，能够吸纳碎片化、异质化、多元化的个体协同参与国家治理。同时，人大属于国家权力机关，代表着国家力量，人民代表大会制度承载着协调国家利益、集体利益、公共利益、个人利益的功能期待。第二，人民代表大会制度能够协调国家治理中不同的公权力主体之间的关系。人大与其他国家机关之间是产生与被产生、监督与被监督的关系，其他国家机关需要向人大负责、受人大监督。人民代表大会制度能够通过立法明确国家机关之间相互配合、合理分工的关系内涵，减少公权力部门之间由于矛盾与冲突而引发的内耗，保证国家治理协同化。人大对于“一府一委两院”的监督功能亦可以助推各国家机关形成工作合力。¹⁰第三，人民代表大会制度发挥着协同参与国家治理的作用。一是人大的立法功能为政府治理、司法治理等提供明确的治理规则，实现立法权与司法权、行政权的合理分工、相互配合。二是人大的监督功能可以防止政府治理、司法治理等出现不作为、乱作为等现象。三是人大代表通过议案建议反映人民需求，人民需求借助人大系统进入行政系统与司法系统，并通过公共政策与司法判决等形式对人民需求予以回应。

　　习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。”¹¹“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”¹²人民性是人民代表大会制度的价值内核。人民代表大会制度的完善只有坚持“以人民为中心”这一根基，才能确保制度发展的内在善性。

　　习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”¹³我国宪法中保障人民权益的路径主要体现为，要求国家积极践行作为义务的能动型法治。我国宪法大量采用“国家保障”“国家帮助”“国家保护”等确定国家积极作为义务的表述，表达了人民期待国家承担积极作为责任，创造与维持有利于基本权利实现的条件。人民代表大会制度作为承载人民利益的制度，自然肩负着人民要求其承担积极作为责任的期待，从而保障人民福祉的实现。习近平总书记指出“要积极回应人民群众新要求新期待”¹⁴，“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。”¹⁵“积极”的表述就体现了法律制度发展的能动型路径。人大不仅需要遵守法律所预设的规范路径，还应当在法治框架内积极作为。

　　第一，人民代表大会制度积极推进国家治理法治化。

　　首先，能动型路径为人民代表大会制度完善注入“积极作为”的价值导向。习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点。”¹⁶“积极”一词正是指向了人民代表大会制度立法功能的积极作为导向，要求全面激活人大立法功能，以积极立法回应人民需求以及国家治理需求，完善中国特色社会主义法律体系。人大通过积极立法，全方位回应人民的政治、经济、文化、社会、生态等方面的多元诉求，如“及时研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术领域的立法，保障新业态、新模式健康发展。”¹⁷同时，人大立法上的积极作为导向还要求提高立法效率，栗战书委员长强调指出：“要对标对表总书记要求，加强与有关部门的沟通配合，正在审议的要加快推进，已经安排的要加快立法进程，没有安排的要抓紧研究部署。”¹⁸

　　其次，能动型路径为人民代表大会制度完善注入“负责”的价值取向。“负责”在人民代表大会制度立法功能的发挥上体现为负责任的立法，即提高立法质量。习近平总书记指出，越是强调法治，越是要提高立法质量。提高立法科学化、民主化水平，提高法律针对性、及时性、系统性。¹⁹提高立法质量要求人大立法遵循科学立法与民主立法两大基本原则。民主立法涉及人民代表大会制度完善的民主面向，科学立法则包含如下要求：一是立法从实际出发，立足于社会发展的客观规律。习近平总书记指出，“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”²⁰立法机关必须积极作为，主动深入社会实践，积极开展立法调研，真正了解人民群众的需求，保障立法的适用性。二是丰富立法形式，推进小切口立法，保障立法的针对性、可操作性。栗战书委员长指出：“民生立法既要关注涉及人民群众切身利益的重要领域，又要关注人民群众日常生活某些事项的立法，以小切口解决大问题。”²¹三是立法机关积极作为，使法律规范具备明确性、实效性、公平正义性、完备性、协调性等良法特征。例如，在实现法律规范的协调性方面，栗战书委员长指出：“一方面，在法律的制定过程中，就要有意识维护法律的统一和协调一致；另一方面，要做好合宪性审查和备案审查工作，加大主动审查力度。”²²四是立法机关积极统筹立改废释纂，以及时立法，回应社会对法治保障的新需求；以及时修法，使既有的法律体系适应社会发展的新变化；以及时废法，破解法治与社会变迁之间不相适应的内容。例如，法律规范清理工作就是修法与废法相协同的重要支撑机制，栗战书委员长要求“清理完了不是一劳永逸，对一些重点领域要定期清理、持续跟进。”²³

　　最后，能动型路径提高了人民代表大会制度立法功能的主导性，即表现为“人大主导立法”的立法范式革新。在立法实践中，政府部门的偏好可能影响立法的进程，而人大代表来自各地区、各民族、各方面，代表了人民的整体利益和统一意志，人大主导立法更能够有效回应社会多元利益诉求，避免部门利益削弱立法的民主性。从政府主导立法向人大主导立法的立法范式转型，由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法进程、立法内容等，体现着人大立法功能的积极面向。

　　第二，人民代表大会制度积极推进国家治理规范化。

　　首先，能动型路径驱动人民代表大会制度监督功能的全方位激活。一方面，人大监督全面拓展。例如，预算法的修改生动诠释了强化人民代表大会制度的监督功能。人大预算监督开始向支出预算和政策拓展改革，加强了人大对政府预算的全口径审查和全过程监管，扩展了人大监督的广度与深度。另一方面，人大监督方式优化。传统单一化的监督方式，转变为“组合拳”形式、多元化的人大监督方式。正如栗战书委员长指出：“要根据总书记的指示要求，统筹安排好监督项目，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、专题调研等法定形式开展监督工作，推动‘一府一委两院’认真落实法律责任。”²⁴

　　“依靠人民”是习近平“以人民为中心”发展思想的重要组成部分。“依靠人民”为人民代表大会制度完善注入民主取向。“人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”²⁵民主是社会主义法治所必须遵循的价值内核，作为中国特色社会主义制度的重要组成部分的人民代表大会制度，自然需要遵循民主价值。强调“为了人民”能够提升制度理性，但是单纯侧重制度的理性化会导致工具主义的膨胀，因此需要强调制度的民主化，从而保障制度的理性化向有利于人民整体利益的方向发展。

　　一方面，“依靠人民”彰显了人民当家作主的价值取向，强调了人民是国家治理的主体，依靠人民参与形成国家治理合力。习近平总书记指出：“必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。”²⁶我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，强调了人民在国家治理中的主体地位。人民代表大会制度要保障人民在制度中的主体地位，制度设计就需要“充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性”，²⁷由此塑造了人民代表大会制度完善的参与型路径。

　　另一方面，“依靠人民”还意味着公权力的运作需要回应人民需求，从而使公权力获得民主正当性基础。由于不同利益群体在社会中所处的地位不同，其利益表达渠道有多寡之分，利益诉求就有强弱之分。弱势群体的利益诉求如果被忽视，其利益就会被边缘化。因此，“依靠人民”的实现有赖于包容人民内部多元利益诉求的制度设计，塑造人民代表大会制度完善的包容型路径，以使人民需求顺畅地进入人大系统，反映于人民代表大会制度的功能发挥之上。

　　“包容型路径”与“参与型路径”亦会对人民代表大会制度的完善产生深刻影响。“参与型路径”塑造参与性更强的选举制度。只有人民群众广泛地参与选举活动，才能使经由选举产生的人大代表真正代表人民。习近平总书记指出，“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的。”²⁸同时，参与型路径还会对人民代表大会制度的立法功能、决策功能等产生影响。人民代表大会制度的完善不仅需要关注如何民主地产生立法与决策的制定者，还需要提高人民群众在立法与决策过程中的参与程度。习近平总书记指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”²⁹保障人民“广泛参与的权利”就是参与型路径的表达。因此，人民代表大会制度的完善应当扩大公众参与的广度与深度，“完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求。”³⁰

　　应当注意的是，公民并非完全以追求公共利益为己任，对私欲的追求是公众参与过程中所无法回避的问题。同时，利益分化的社会将会对一人一票的“总量民主”构成挑战，“一人一票”可能遭遇集体行动困境以及囚徒困境，个体偏好也会导致集体的非理性。民主不只是简单的一人一票式的总量民主，还是有效协商后达成共识的协商民主。借助以自由、平等、论证为内核的协商民主引导公民有序参与，实现个体自由意志与共同善的联合。习近平总书记指出：“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展。”³¹加强人民代表大会制度中的协商民主建设，强化人民代表大会制度中公众参与的协商机制，是人民代表大会制度完善的新趋势。

　　在包容型路径的影响下，人民代表大会制度联系人民群众的功能会更加注重公众参与的广泛性，丰富人大代表联系人民群众的内容、形式、渠道等，从而增强人民代表大会制度包容多元利益诉求的可能。在包容型路径的影响下，许多地方开展了“代表联络站”“基层立法联系点”等制度创新，使人大代表与人民群众的联系变得更加密切。目前，“代表联络站”“基层立法联系点”等正朝着广泛覆盖的趋势发展，强化了社会系统向人大系统传递需求的便利性与及时性。

　　（作者：武汉大学宪法与法治国家研究中心主任、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授 秦前红；武汉大学宪法与法治国家研究中心研究员 张演锋）

 

　　[1] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[2] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

　　[3] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[4] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[5] 习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第59页。

　　[6] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[7] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[8] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[9] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[10] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[11] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[12] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[13] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[14] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[15] 习近平：《决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017年第21期。

　　[16] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[17] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[18] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[19] 习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43-44页。

　　[20] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

　　[21] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[22] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[23] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[24] 栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021年第2期。

　　[25] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

　　[26] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。

　　[27] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。

　　[28] 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月22日，第2版。

　　[29] 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月22日，第2版。

　　[30] 习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第44页。

　　[31] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。