依法治国与全过程人民民主

习近平总书记关于全过程民主和发展全过程人民民主的重要论述，是对社会主义民主政治理论的重大创新，具有重要理论价值和实践意义。

一、“全过程人民民主”是民主理念的一次巨大飞跃

“民主”一词来自于希腊，最初的含义言指“多数人统治”，是古希腊城邦国家形成的一种治理方式，解决的问题就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用。民主作为国家治理和社会治理的基本方式，从古希腊开始，就显示了自身的治理优势，保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定，使得公共决策程序具有了较为清晰的明确性。但是，在古希腊城邦国家存在过的“民主”治理形式的主体只是人群中的特定人，即城邦国家中的公民，女性、非公民身份的外邦人以及奴隶不能成为“民主”治理行为的主体。这种参与民主治理主体的局限性约束了民主治理主体的主体性发展，必然也就决定了民主作为一种治理方式发挥自身功能的有限性。

在资产阶级反封建特权的过程中，把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来，提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说，“民主”治理机制的主体开始从特定人群向不特定人群拓展。1789年法国的人权宣言甚至将人权主体扩展到了具有自然人特征的一般意义上的“人”，通过扩大人权主体的范围来论证人民主权学说中的“人民”的广泛性和正当性。但是这种理论上的“普遍性”掩盖不了维护资产阶级利益的根本属性。从法律制度上、社会实践上来讲，资本主义早期对行使民主权利主体的限制是公开的，比如黑人没有选举权，妇女没有选举权等等。二战后则更多的是隐形的限制，比如美国选举继续保留周二进行，这就导致许多上班工人因工作原因而无法投票；在美国联邦层级的投票率基本都超不过60％，州级及以下的就更低了。

真正在政治理论上对人民民主中的“人民”的内涵给出比较清晰界定的是1918年列宁起草并成为第一个社会主义性质宪法性文件的《被剥削劳动人民权利宣言》。该宣言首次将“人民”与“劳动”的基本价值特性结合起来，从否定私有制的合法性入手，把苏维埃政权的合法性基础建立在工人、农民等劳动群众这一广泛的社会群体基础之上。中国共产党早在新民主主义革命时期，就坚持“人民民主”原则，比较清晰地划定了“人民民主”中的“人民”的群体范围。1949年，由中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》规定的是“人民的权利”。周恩来所作的《人民政协共同纲领草案的特点》指出：“有一个定义须要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，……使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”1954年宪法第一条开明宗义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”1975年宪法和1978年宪法将我国国体的性质界定为“无产阶级专政的国家”，1982年宪法表述为“人民民主专政的国家”。不论是“人民民主国家”，还是“无产阶级专政国家”，亦或是“人民民主专政的国家”，我国宪法对我国社会主义民主的主体特征的描述始终没有脱离“人民”的主体特性，只不过在不同历史时期，作为“人民民主”主体的“人民”范围略有不同。

党的十八大以来，“人民”的主体特性得到了进一步丰富。党的十八届四中全会的《决定》明确提出，实现全面推进依法治国的总目标，必须坚持人民主体地位。党的十九大报告指出：坚持以人民为中心。必须坚持人民主体地位，依靠人民创造历史伟业。“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。在习近平总书记“七一”重要讲话中，“人民”的主体价值更是得到了充分的阐述。习近平总书记指出，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。因此，“人民”作为中国特色社会主义民主政治的主体，是中国特色社会主义民主的参与者、实施者和推动者。人民作为人民民主的主体使得中国特色社会主义民主区别于任何一种形态的民主形式。

二、“全过程人民民主”必须制度化、法律化

我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。宪法规定，国家的一切权力属于人民，因此，人民在宪法上是一切权力正当性的来源。国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须要符合人民的意愿，公共决策机制必须要有人民的广泛参与，尤其是国家治理领域，人民必须始终“在场”。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是发展全过程人民民主、保证中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民代表大会制度作为人民民主的制度体现，最重要的特点就是要保证国家权力产生和行使的“全过程”都必须始终掌握在“人民”手中。因此，民主的制度化和法律化是人民民主的基本要求。只有通过制度和法律，才能把人民行使民主权利的“全过程”明晰化、程序化，确保人民始终成为公共决策的主体。

党的十一届三中全会公报明确指出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这是深刻总结和反思十年文革中盛行的“大鸣大放大字报大辩论”的“大民主”实践的经验教训基础上得出的科学的认识结论。也就是说，社会主义民主作为人类社会共同价值民主的一种制度实践形式，也必须遵循民主价值的一般规律，必须要与依法治国有机结合起来，才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。不受制度约束的“大民主”是无法建立有序的人民民主治理结构的，也不能科学地规范人民行使当家作主民主权利的“全过程”。“全过程人民民主”中的“全过程”是制度和法律加以认可的，并且是可控的，“全过程”的起点、终点以及中间阶段都要有明确的制度和法律规定，否则，人民民主就会陷入无序状态。

党的十五大报告在首次明确依法治国基本方略的同时，高度重视科学地处理社会主义民主与社会主义法治之间的价值关系和制度联系，强调指出，发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

由此可见，社会主义民主从产生一开始，就与社会主义法治紧密地联系在一起，离开了法治的有力保障，社会主义民主就会偏离正确的发展方向，民主付诸制度实践的价值缺陷就会暴露无遗，就可能使得国家治理和社会治理失序。社会主义民主离开了社会主义法治的保障，就可能引发像文革期间出现的以侵犯人权和破坏法治作为目标的无秩序的群众运动和忽视法治和人权价值的“大民主”行为。鉴于人民民主的上述制度特性，因此，建构“全过程人民民主”理论必须要在全面依法治国的框架内确保民主制度化、法律化。

三、“全过程人民民主”是我国现行宪法所确认的人民民主的重要特征

社会主义民主要在国家治理和社会治理实践中发挥自身应有的作用，必须服从民主价值制度化、法律化的一般规律。“全过程”、“人民”都是社会主义“民主”制度化的条件和要求，其中，最关键的是“全过程人民民主”必须要与依法治国有机结合起来才能有效地推动社会主义政治制度的发展。“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等等一系列法治活动的过程，“人民民主”在其中始终存在和有效发挥作用。“全过程人民民主”在宪法中有彻底和充分的体现。宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定将“一切权力”与“各种途径和方式”有机结合，深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”时空特性，构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础，是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。

从宪法规定来看，“全过程人民民主”中的“全过程”，首先意味着国家权力的产生、行使、监督、变更等一系列权力运行的过程都必须坚持人民民主原则，国家权力产生、存在和变更的所有过程都要服从人民民主治理机制的要求；其次，在国家事务、经济和文化事业、社会事务的“管理”领域，也必须贯彻人民民主原则，这就拓展了人民民主治理机制发挥自身功能的领域，即人民民主不仅适用于国家权力产生、存在和变更的国家治理全过程，而且适用于国家事务、经济和文化事业、社会事务的“管理”领域的公共决策活动，也就是说，人民民主也是社会治理的一项重要机制。遵循宪法规定，我国的人民民主原则贯彻于人民代表大会制度存在和运行的始终。同时，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度都存在着“全过程人民民主”的治理特征。基于人民民主的人民性特征，“全过程人民民主”必然要将人民民主原则贯彻落实到国家治理和社会治理活动的始终，使社会主义民主的精神在实践中得到彻底地体现。

四、“全过程人民民主”必须坚持民主集中制原则才能最大限度地发挥民主的价值功能

民主是一种国家治理和社会治理方式，但以“多数人统治”为价值导向的民主价值必须要与民主价值发挥作用的具体的制度条件和实际环境有机结合起来。在中国特色社会主义政治制度下，民主绝不简单地意味着“多数人统治”或多数人说了算，民主只是公共决策的一部分或者国家治理和社会治理的部分程序，科学的公共决策程序必须按照民主集中制来设计国家治理和社会治理的具体制度方案。我国是共产党执政的国家，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。“东西南北中，党是领导一切的。”党的领导与人民民主是相辅相成、相互促进的。在中国特色社会主义民主政治制度下，党和国家的大政方针其内在的历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑都是高度一致的。民主集中制原则不仅适用于党的政治生活，同样也适用于国家治理和社会治理的所有领域。在民主基础上的集中，在集中指导下的民主，是中国特色社会主义民主政治的最大亮点。人民民主必须在民主集中制原则指导下有序运行。与此同时，党和国家的重要决策都必须要在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治理结构上有序作出。在这一过程中，人民民主与党的领导一样都必须渗透到国家治理和社会治理的所有领域和全过程。因此，坚持党的领导必然要求在国家治理和社会治理的治理实践中实行“全过程人民民主”。“人民民主”与“党的领导”在国家治理和社会治理过程中是不可分割的，要坚持党的领导原则，就必须把人民民主原则适用于坚持党的领导的所有领域和所有环节和过程。此外，“人民民主”必须始终不渝地与坚持党的领导和依法治国结合在一起，才能真正发挥人民群众的主动性和创造性，确实保障人民群众的当家作主民主权利的实现。

五、“人民民主”原则必须贯彻落实在人民代表大会制度运行的“全过程”

与美西方资本主义民主体制不同的是，我国的根本政治制度是人民代表大会制度。在人民代表大会制度下，各级人民代表大会是各级国家权力机关，人民通过人民代表大会制度来有序地行使当家作主的民主政治权利。国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由各级国家权力机关产生，对国家权力机关负责，接受国家权力机关的监督。因此，从人民代表大会制度的设计来看，不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督，其他国家机关也必须接受人民的监督。人民的监督必须始终伴随着所有国家机关行使国家权力活动的“全过程”，要始终不渝地将国家权力掌握在人民手上。这一点与美西方国家采取的三权分立政治体制是根本不同的。在三权分立的政治体制下，选民对政治的参与主要集中在选举阶段，一旦选举完毕直至下次选举开始，普通选民是无法再有效地参与国家权力的行使活动的。尤其是在“司法独立”“法治行政”等理念下，导致了选民很难参与行政机关的公共决策活动，司法审判活动更是难以体现“民主性”的价值要求。资本主义民主体制本身具有权力运作的“封闭性”“独立性”，阻断了民主治理机制在国家治理活动的全过程发挥自身的治理功能，各种利益集团和特权阶层很容易利用自身掌握的优势资源来影响国家权力的运作过程，谋取特殊的利益。

“全过程人民民主”基于“一切国家权力属于人民”的社会主义民主理念，强调了人民民主治理机制是适用于国家治理活动全过程的治理方式，充分体现了习近平总书记在“七一”重要讲话中“江山就是人民、人民就是江山”的人民政权的民主政治思想。要保证国家权力属于人民，就必须要确立“全过程人民民主”的民主治理理念，在民主制度化、法律化的保障下，努力实现人民民主治理机制治理功能的价值最大化，保证人民民主对国家权力运行活动的“全覆盖”“无死角”。“全过程人民民主”理念的提出，有助于弘扬中国特色社会主义民主政治的制度优势，有利于增强我们对发展社会主义民主制度的“自信”，走出一条中国特色的社会主义民主政治道路。

 （作者：中国社会科学院法学研究所所长、研究员 莫纪宏）