全国人民代表大会财政经济委员会、全国
人民代表大会常务委员会预算工作委员会
关于2020年度中央预算执行和其他财政
收支审计查出突出问题整改情况
的跟踪监督报告

全国人民代表大会常务委员会：

党中央高度重视审计查出问题的整改工作。今年以来，习近平总书记多次对审计整改工作作出重要指示，全国人大常委会领导同志对加强审计整改情况监督提出明确要求。7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》要求，推动审计整改工作制度化、规范化。10月，中央人大工作会议对加强审计整改跟踪监督工作作出进一步部署。

为贯彻落实习近平总书记重要指示批示和讲话精神，党中央有关会议和文件要求，做好十三届全国人大常委会第三十二次会议听取和审议国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告的准备工作，根据全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于2020年中央决算决议和审议意见要求，全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会对审计查出相关突出问题的整改情况开展了跟踪监督。一是聚焦贯彻落实党中央重大决策部署，常委会组成人员和人大代表关心的热点难点问题，利用预算联网监督系统筛选审计反复指出的问题，围绕政府投资专项和专项转移支付支持方向交叉雷同、地方政府专项债券重发行轻管理、违规返还税款、生态环保政策冲突和资金侵占挪用等四个方面突出问题，开展跟踪监督。二是深入学习领会党中央对审计整改工作的部署要求。今年7月，预算工委参加中央审计办召开的中央审计委员会成员单位联络员协调会议；9月，到中央审计办、审计署就贯彻落实中央审计委员会第四次会议精神等进行座谈交流。三是扎实做好跟踪监督具体工作。预算工委与国家发展改革委、财政部、国家税务总局、国家林草局等中央有关部门进行调研沟通。同时，委托北京、吉林等9省（市）地方人大常委会开展跟踪调研。召开专题座谈会，听取审计署等6个中央部门单位和云南省政府关于整改情况的介绍，推动有关主管部门和地方抓紧抓实整改工作，财经委侧重预算审查的组成人员、有关全国人大代表参加座谈会。四是11月19日财经委召开全体会议，听取并审议审计署代国务院起草的关于审计查出问题整改情况的报告，听取有关中央部门单位关于审计查出突出问题整改情况的汇报，讨论跟踪监督报告稿。现将跟踪监督情况和意见建议报告如下：

一、审计查出突出问题的整改情况

按照党中央的部署要求和全国人大常委会的审议意见，国务院及审计机关扎实推进整改工作。7月14日，国务院召开常务会议部署审计查出问题整改工作。会议要求，有关地方和部门严格落实责任，扎实整改到位；抓住重点严肃查处，对恶意违法违规行为要依法从重打击，对典型案例要公开曝光；举一反三，有针对性完善相关制度规定，做到标本兼治；坚持政府过紧日子，严肃财经纪律。审计署加强对审计整改的督促检查：一是在整改通知中要求党委（党组）加强对审计整改工作的领导。建立整改台账，逐项明确整改时限、责任单位等，严格对账销号。二是细化整改要求。明确划分被审计单位的整改主体责任和有关主管部门的监督管理责任，结合问题具体情况，按立行立改、分阶段整改、持续整改分类提出整改要求。三是要求注重举一反三。深入分析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，不断完善体制机制，推动标本兼治。四是强化督促检查责任。对2020年度审计整改情况进行专项审计，重点核查整改主体责任履行、具体问题整改、体制机制制度建设等情况，推动提高审计整改质量。

各部门单位和地方不断深化对审计整改政治责任的认识。通过成立领导小组、建立整改台账、实地督查督办等方式方法，积极推进落实整改要求，提出健全整改长效机制、落实审计建议的相关制度办法和措施。根据审计署提供的信息，有关部门、单位和地方加强审计整改，截至10月底，中央财政收回结余资金等32.88亿元；中央部门和单位通过加强全口径预算和资金资产管理等整改784.45亿元；有关地方通过追缴或盘活资金、调整账目等整改1681.45亿元；有关中央企业通过调整账目、清收不良资产等整改1512.68亿元；有关金融企业通过清收贷款、调整贷款分类等整改1.32万亿元；制定完善相关规章制度1435项，问责处理7700多人次。

在推进整体整改的基础上，四方面突出问题的主要整改情况如下：

（一）政府投资专项和专项转移支付管理分配问题的整改情况

一是针对国家发展改革委3个投资专项和财政部3项转移支付投向交叉雷同的问题。国家发展改革委已将重复申报项目的中央预算内投资收回并调整用途，同时要求地方对申报中央预算内投资项目获得中央资金情况进行多部门联合审核，严禁多头申报。财政部修订相关资金管理办法，调整部分中央财政专项资金支持领域，明确划分与中央预算内投资的支持边界；建立查重机制，办理中央预算内投资对地方转移支付拨款文件时，由财政部部内对口司局对中央预算内投资项目安排情况进行查重；要求地方财政部门分配补助资金时与中央预算内投资等做好统筹对接，防止重复安排。二是针对国家发展改革委负责分配的6个投资专项支持方向重复的问题。资源型地区转型发展、保障性安居工程和引导社会资本参与盘活国有存量资金示范等3个专项，不再支持污水处理及配套管网项目；重点流域水环境综合治理和污染治理2个专项，按照污染治理规划严格区分安排区域；按照国务院要求，在长江经济带绿色发展专项中安排相关污水处理项目。

（二）地方政府专项债券重发行轻管理问题的整改情况

一是针对专项债券资金投向防洪工程等无收益项目或年收入不足本息支出的项目问题。财政部会同国家发展改革委发文明确全国通用和高风险地区适用的专项债券投向领域禁止类项目清单，联合下发通知并召开视频会议布置地方做好专项债券项目储备，定期组织各地监管局实地核查债券资金使用情况。云南省政府制定问责方案，对把不能实现收益和融资平衡的项目包装发行专项债券等违规行为，启动追责问责程序，并发文明确要求PPP项目一律不再允许发行专项债券。二是针对专项债券项目进展缓慢资金闲置问题。财政部明确将从2022年起建立专项债券支出进度通报预警制度，研究将专项债券限额分配与各省专项债券支出进度挂钩，闲置债券资金要求按程序调整用于其他项目。北京市等地方通过督促加快项目进程、按程序调整资金使用方向等方式进行整改。

（三）违规返还税款问题的整改情况

一是针对违规返还税款造成财政收入流失问题。财政部和国家税务总局共同组织开展包括违规返还税收在内的财政收入虚假问题专项整治行动。截至11月15日，审计移交问题和专项行动中地方自查、复查发现问题共计1606项，已完成整改1159项，对312家责任单位和1657名责任人开展追责问责，通报292个典型案例，制定、修订相关制度588项。如，福建省厦门市已停止限售股转让所得的个人所得税财政返还奖励政策，并要求加强收入征收管理，科学规范产业扶持政策。海南省全面排查按企业纳税情况直接给予企业奖励或扶持的政策或协议，并予以修订整改；对新签订招商引资协议，严格按照实质性运营的要求，在与落户企业签订协议时科学设定企业发展指标，企业完成指标后再给予综合奖励。浙江省宁波市取消了原对特定功能园区、封闭区块等实施的收入全留政策，实行各县、行政区、功能园区统一上解比例的财政管理体制，从体制上、根源上有效避免“政策洼地”和异地延揽引税。二是针对个人所得税核定征收存在漏洞，部分高收入人员借此逃税问题。国家税务总局首次适用《个人所得税法》规定的反避税规则进行纳税调整，追征税款7.3亿元；在15省开展个人所得税核定征收规范试点，对符合一定情形的个人独资企业或合伙企业不允许适用核定征收方式，共调整规范近8万户企业，占该问题所涉企业的80%；推动在省级层面与市场监管部门加强对个人股权转让交易的联动监管；正在会同财政部研究完善股权投资相关税收征管制度，研究完善核定征收管理长效机制。

（四）生态环保政策冲突和资金侵占挪用问题的整改情况

一是针对部分退耕还林专项与耕地保护政策相冲突或脱离实际情况、影响政策实效的问题。吉林、江西等省通过调减退耕还林还草任务、收回闲置资金、对已退耕地停止发放地力保护补贴等方式进行整改。国家林草局督导陕西等3省收回资金和追责问责，督导云南等省加快地块落实和认定工作；并通过要求各地带图斑申报造林绿化任务、组织开展可造林地适宜性评价、避让耕地保护红线、明确退耕地还林后地类变更具体规定等工作，提高退耕还林还草管理水平。待永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线划定后，国家发展改革委将会同财政部、自然资源部、国家林草局等部门统筹研究提出调整完善退耕还林还草的政策建议。二是针对部分生态环保资金和项目绩效不佳、被套取骗取或挤占挪用问题。自然资源部督促地方责令项目单位依规补报规划用地手续，立案查处涉嫌违法用地行为，分步收回挤占挪用资金，追回上缴骗取套取资金，采取批评教育、诫勉谈话、严重警告、开除党籍等方式，追究相关责任。财政部修订完善《重点生态保护修复治理资金管理办法》等制度，明确将公园、广场等旅游设施与景观工程建设项目、盆景工程纳入负面清单，严格审核把关。

二、审计查出突出问题整改中存在的问题与原因分析

在开展跟踪监督调研过程中，我们发现整改工作还存在一些问题和不足，并对问题原因进行了分析。

（一）相关体制机制改革需要进一步深化

一些问题被审计反复指出，反映出虽然具体问题当年已经整改，但问题背后的体制性障碍没被破除、机制性梗阻没被疏通，使问题一直未能得到根本解决。如，审计指出违规返还税款问题，既反映出地方制定税收返还政策随意性较大，影响了税收法制的统一性和公平性，也暴露了个人所得税核定征收制度不合理不适当，管理缺乏细化操作性规定，在客观上为高流动性资本利用“税收洼地”套取税收利益提供了条件。一些地方政府竞相出台财政返还政策，既有政绩考核指标与财政收入挂钩，对基层党委、政府形成较大压力的原因，反映出一些地方政府还没有完全打破“唯数字论”的政绩观念；也有地方税收体系建设滞后，地方税主体税种欠缺，地方政府财力保障和调节手段不足的原因。

（二）有些制度规范亟待完善细化

整改过程中暴露出有些制度已经滞后于形势发展需要，但还没有作出修订；有些政策存在缺少相应配套制度，或虽有配套制度但制度规定不够具体明确，可操作性不强等问题。如，审计反映个人所得税核定征收制度存在漏洞问题，其中重要原因之一是个人所得税核定征收主要依据税收征管法和2000年财政部、国家税务总局制定的《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》，该规定原意是对会计账目不齐的小微企业和个体户采用核定方式简便征收个人所得税。随着形势的发展变化，市场主体及其交易行为的复杂性不断提高，个人独资与合伙制企业已经不能简单等同于小微企业和个体户，2000年文件中关于核定征收范围和幅度等规定已明显滞后于当前的复杂情况，税收征管法对核定征税的规定也较为原则，为高收入人员逃避税提供了制度漏洞。又如，审计反映重复申领退耕还林和耕地补贴问题，我们跟踪监督发现，《退耕还林条例》虽然规定了退耕还林后依法办理土地变更登记手续，但由于没有及时制定出台配套的政策细则，没有对办理变更登记的责任主体、办理变更登记的具体时限和具体操作程序等作出明确规定，致使一些地方在退耕还林还草后未及时办理土地变更登记手续，出现了重复领取补贴的情况。

（三）有些地方执行财经纪律松弛

在整改过程中暴露出有关地方、部门单位和人员在管理中央财政资金和项目时，存在违反现行法律法规制度、财务管理混乱、审批项目把关不严格等情况。我们分析认为，根本原因在于有关人员法治意识淡薄，财经纪律松弛，有关主管部门和监管部门对财经纪律的严肃性认识不够深刻，日常监督执纪不够到位，未能及时发现和解决问题，对明知故犯、有法不依行为的追责问责偏松偏软，甚至既往不咎。如，审计反映部分生态环保资金被挤占挪用、套取骗取问题，一些地方仅通过将违规使用资金归还原渠道、调整资金使用项目等方式整改，有关主管部门对负责资金分配的地方和人员追责问责不够，对如何避免再次出现骗取挪用资金的措施办法也不多。又如，今年10月国务院办公厅通报的部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题，也是典型的违反财经纪律和管理制度的问题。

（四）有的部门内部司局之间、相关部门之间有效协调衔接机制需要强化

在整改过程中，我们注意到有的部门内部、相关部门之间不同程度存在职责定位不清、统筹协调不够等情况。如，2016年度至2020年度的审计工作报告中每年都指出，政府投资专项和专项转移支付存在交叉雷同问题，我们分析认为，这表明有关部门单位内部各司局在分配管理资金项目方面，有的还未建立沟通协调机制，有的虽已建立协调会商机制，但实际执行的效果不明显。相关部门之间建立了协调机制，但解决问题的针对性和有效性还不够。在专项转移支付和投资专项设立阶段，还存在对资金政策目标和投入方向缺乏协调，边界划分不够清晰的问题；在项目安排和资金下达阶段，还存在项目细化安排情况通报不够及时，查重机制没有充分发挥作用的问题；在项目执行和资金使用阶段，存在因有的基建投资安排资金不足，执行中部分项目出现资金缺口，需要其他财政资金补齐，造成被动交叉重复的问题。

（五）相关中央主管部门对地方督促指导需要进一步加强

审计查出的一些问题，有些问题虽然具体表现在地方和基层单位，但也反映了中央主管部门对主管领域工作监督指导不够到位的问题。如，审计指出地方政府专项债券重发行轻管理问题，具有一定的普遍性和倾向性。我们认为，主要原因在于地方为满足发行需求，对专项债券项目质量把关不够严格，未能严格做实做细项目前期工作，未能充分开展项目可行性论证，科学测算项目资金需求，明确项目偿债资金来源，对债券资金使用跟踪问效不足；同时，有关部门对地方政府跟踪督促力度不够，使“资金跟着项目走”原则在落实中打了折扣，制约了发挥债券资金使用效益的提高，也不利于压实地方政府的偿债主体责任和监督责任。又如，审计反映违规返还税款问题，有关主管部门通过部署专项整治行动基本摸清了各地的情况，对发现的问题也严格进行了整改。但各地通过违规返还税收进行招商引资，已形成路径依赖。对规范政府对企业的奖补政策、督促地方营造良好市场环境开展公平竞争等方面，研究还不够深入，思路还不够清晰，方向还不够明确。

三、意见建议

今年5月和6月，习近平总书记在中央审计委员会第四次会议和有关地方考察的重要讲话中强调指出，各级党委特别是主要负责同志要承担起政治责任，统筹抓好财政、税收、审计等工作，严肃财经纪律，把各方面资金管好用好；揭示问题是审计的基本职责，目的是要一体推进揭示问题、规范管理、促进改革。习近平总书记的重要讲话对加强审计监督和审计整改工作提出了明确要求。为进一步加强审计查出问题整改工作，健全长效机制，严肃财经纪律，切实管好用好财政资金，确保党中央方针政策和决策部署落地落实见效，提出以下意见建议：

（一）进一步提高政治站位，将讲政治贯穿审计整改工作始终

坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示和讲话精神是党内基本政治规矩，也是一项重要的政治责任。栗战书委员长在十三届全国人大常委会第二十九次会议闭幕会上讲话指出，要把讲政治贯穿财政和审计监督工作的始终，要善于运用政治眼光审视和分析经济社会问题，把党中央要求贯穿财政工作和审计监督全过程并转化为具体举措，为党中央确定的重点任务做好财政和审计保障；要严肃财经纪律，抓好审计整改，增强预算意识和预算约束刚性。各部门和地方要自觉在思想上政治上行动上，同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，心怀“国之大者”，把思想和行动统一到党中央对审计整改工作的决策部署上来，高度重视审计整改工作。要进一步将审计整改工作看作履行政治责任的重要内容，增强抓紧抓实审计整改工作的思想自觉、政治自觉和行动自觉。在制定整改方案、安排整改工作、完善制度办法、进行追责问责等环节，在推进治标与治本结合、履行整改主体责任与监督责任、部门单位内部整改与外部横向联合整改、部门自身整改与推动行业领域整改等方面，都要从讲政治的高度对标对表，始终如一地进行整改，高质量地进行整改，绝不能仅停留在“文件整改”、“账面整改”上，要坚决将整改责任落地落实落到位，确保党中央方针政策和决策部署得到有效执行。

（二）进一步深化体制机制改革，健全整改长效机制

相关地方和部门对审计整改不能停留在就事论事层面，要认真分析产生问题的深层次原因，深入反思落实党中央决策部署还有哪些不到位的地方，以改革的视角考虑体制机制还有哪些需要破题的地方。一是继续梳理个人所得税、企业所得税等税种核定征收制度存在的漏洞。不仅要适时修订完善制度，坚持税收法定，在法律中明确相关制度，更要加强税制顶层设计，对个人独资和合伙制企业税收进行规范管理。推动规范完善税收征管制度，着力提高税收征管水平，加大对逃税避税行为的监管力度，充分发挥个人所得税等税种对收入公平分配的促进作用。加强对地方政府税收优惠和奖补政策的备案审查，防止各地擅自出台政策造成不合理争抢税源问题，研究适时在全国范围内同步清理规范返还政策，共同建设全国统一、公平、有序的市场环境。二是理顺政府间财政分配关系，加快健全地方税体系。着力培育地方主体税种，积极稳妥推进房地产税立法与改革，将消费税征收环节后移并逐步下划地方。三是建立完善政府专项债券发行和项目储备的长效机制。适度举债是必要的，但是一定要根据本地区经济发展情况量力而行。进一步完善专项债券额度分配的方式。强化项目成本收益把关，从源头上确保债券资金使用效益。要落实“资金跟着项目走”的原则，在项目前期工作到位后再发行债券，防止资金闲置或挪用。督导地方政府切实履行项目资金监管主体责任，加强项目穿透式、跟踪式监管，推动尽快形成实物工作量。加强专项债券全生命周期收支平衡管理，对收益不能平衡成本的项目做好风险处置方案。四是督促引导地方政府转变发展观念。坚持系统思维，树立长远眼光，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以更加精准务实的举措，处理好稳增长和防风险长期均衡、统一公平税制与地区优惠政策的关系，实现高质量发展。

（三）进一步严肃财经纪律，强化追责问责

一是提高对财经纪律重要性的认识。财经纪律是在财政和经济工作中必须遵守的行为准则，是杜绝浪费、实现政府运行成本最优化的重要保障，是发扬党厉行勤俭节约、反对铺张浪费优良作风的必然要求。严格遵守财经纪律事关党和政府形象，任何时候任何情况下都必须始终严肃执行，不能放松懈怠。二是强化预算法治理念，坚决维护预算法、会计法等财税法律的权威。推进依法行政、依法理财，把严把紧预算支出关口。健全完善财经纪律相关制度规定，不断增强财经纪律的针对性和可操作性，不断提升预算管理的科学化、精细化、标准化、公开化水平。三是严格执行财经纪律。各部门、各单位特别是“一把手”必须要强化责任意识，把严格遵守财经纪律作为基本要求抓牢抓实，强化法律纪律观念，强化预算刚性约束，带头维护财经秩序，决不允许把财经纪律当“稻草人”。四是加大追责问责力度。落实习近平总书记在青海考察时的重要讲话要求和中央政治局会议精神，进一步压实地方党政领导的财经纪律责任。对审计查出地方政府专项债券相关问题，不仅要追究部门领导责任，还要依法依纪依规追究相关党政负责人的政治责任。有关主管部门应当对侵占挪用中央财政资金问题加强跟踪督促，对有法不依、明知故犯的问题，要从严惩处，该行政处分的要给予行政处分，触犯法律的要依法严肃处理，提高违法违规成本，让有关单位和责任人有“切肤之痛”，起到惩前毖后、以儆效尤的效果。

（四）进一步强化部门内部、部门之间有效的工作协调机制

各部门单位在制定政策、确定项目安排和预算资金时，要进一步加强沟通衔接和工作协同。一是贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，要按照党中央关于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的要求，正确处理政府和市场的关系、中央和地方的关系，合理配置财政资源，科学安排财政资金。二是相关部门内部司局之间要刀刃向内，补短板、强弱项。通过建立协调、会商、查重等机制，充分利用重大投资项目审批平台等信息化平台和技术手段，加强项目交叉核对和资金统筹协调，保障部门承担党中央方针政策的职责任务有力有效落地落实。三是进一步理顺相关部门在财政资金分配管理方面的职责分工。中央预算内投资应当发挥集中力量办大事的优势，聚焦党中央、国务院关注的重大工程、重大项目，加大投资力度。财政转移支付要优先投向完善公共服务、保障基本民生等方面。四是推动部门之间信息共享机制化、制度化。要适应市场经济下资本流动性高等特点，通过加强税收信息系统建设，强化大数据等信息技术应用，破除跨部门、跨地区的税务信息壁垒，提高税收监管水平，及时防控税收风险。各部门要积极共享和充分运用国土“三调”数据成果，做好摸清各类型地块底数、重新修订国土空间规划等基础工作。在此基础上，科学、精准、依法确定耕地保护和退耕还林任务。五是对一些涉及跨领域、跨部门、跨层级的深层次问题，有关部门之间要加强政策上的衔接协调，建立常态化工作机制，相互提供问题整改的政策支撑，形成共同推进整改的工作合力。对部门之间存在争议、不能达成一致意见的问题，要研究通过宏观协调机制，推动问题解决。

（五）进一步加强审计监督，提高整改质量

全面贯彻落实党中央《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》要求，将审计工作和整改工作紧密结合起来，切实发挥审计监督“治已病、防未病”的作用。一是审计监督要在指出问题的同时，加强对问题原因的分析，明确整改责任单位和牵头部门，提出整改建议。研究完善国有资产管理审计查出问题整改情况的内容和方式。二是对具体问题的整改结果，要追溯问题整改过程，追踪整改成果巩固情况，要切实防范“账面整改”，防止整改后又出现新的问题。三是对体制机制问题的整改，既要持续关注相关制度政策是否按时出台，更要跟踪了解制度政策的落实情况和成效。四是对未在固定时限内整改且未说明原因或原因不充分的，未及时报告审计整改结果并造成不良后果的，审计机关探索开展约谈工作。五是对审计查出问题的整改情况，审计机关应加强跟踪审计，推动被审计单位切实建立健全整改长效机制，实现源头治理。

全国人大财政经济委员会全国人大常委会预算工作委员会

                           2021年11月22日