全国人大常委会预算工作委员会
关于2020年中央决算草案的分析意见

为做好十三届全国人大常委会第二十九次会议审查批准2020年中央决算的有关服务工作，根据监督法、预算法和新修订的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）等法律规定，贯彻落实人大预算审查监督重点拓展改革要求，2021年5月上中旬，预算工作委员会分别听取了财政部关于2020年中央决算报告情况的通报、审计署关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告简要情况的通报，听取了财政部关于预算绩效评价工作开展情况和科技部、生态环境部关于部门决算、有关重点项目与资金使用绩效情况的介绍。财经委侧重预算审查的部分组成人员，教科文卫委、环资委委派的组成人员参加会议，并就有关问题交换了意见。预算工委还先后到浙江、湖南、北京等地和农业农村部、国家自然科学基金委员会等中央部门单位开展调研；利用预算联网监督系统对中央决算情况进行分析。在此基础上，预算工委对2020年中央决算草案进行研究，提出了分析意见，供各位委员和代表审议时参考。

一、2020年中央决算情况总体良好

2020年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其财政等部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央决策部署和十三届全国人大三次会议有关决议要求，统筹推进疫情防控和经济社会发展，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，积极的财政政策更加积极有为，实施规模性纾困政策，创新财政资金直达机制，严格落实政府过紧日子要求，大力压减一般性支出，加强各项民生支出保障，有效发挥财政政策对稳定经济的关键作用，为推动“十三五”规划圆满收官，脱贫攻坚战取得全面胜利，决胜全面建成小康社会取得决定性成就，做出了重要贡献。2020年中央决算情况总体良好。审计署坚持问题导向和目标导向，依法开展年度预算执行和其他财政收支审计，督促审计查出问题整改，推动落实积极的财政政策，提高财政资金使用绩效，发挥了审计监督的重要作用。

（一）中央一般公共决算收入好于预期

2020年，中央一般公共决算收入82771亿元，为预算的100％，下降7.3％。其中，税收收入79644亿元，为预算的99.8％，下降1.7％。国内增值税、国内消费税、企业所得税和个人所得税收入分别为预算的98.8％、96.1％、98.3％和109.3％；因出口好于预期以及加快办理出口退税进度，出口货物退增值税、消费税为预算的112.3％。非税收入3126亿元，为预算的104.2％，下降62.3％，主要原因是2019年的基数较高。积极落实大规模减税降费政策，全年为市场主体减负超过2.6万亿元，为帮助企业渡过难关、增强市场主体信心发挥了重要作用。

（二）中央一般公共决算支出保障了重点需要

2020年，中央一般公共决算支出118314亿元，完成预算的99％，增长8.1％。其中，中央本级支出35096亿元，完成预算的100.2％，下降0.1％。中央本级科学技术支出、教育支出、粮油物资储备支出等较好地完成预算，为重点领域和民生事业发展提供了有力保障。中央对地方转移支付支出83218亿元，完成预算的99.2％，增长11.9％。其中，一般性转移支付69460亿元，完成预算的99.1％，增长4.0％（共同财政事权转移支付32181亿元，完成预算的98.7％，增长0.7％），发挥了促进地区间基本公共服务均等化的作用；专项转移支付7766亿元，完成预算的100.1％，增长2.7％。特殊转移支付5992亿元，完成预算的99％。通过中央财政资金直达机制下达地方1.7万亿元，形成支出1.56万亿元，加快了资金下达和使用进度，促进资金精准惠企利民，保障了党中央重大方针政策和决策部署的落实。

中央预备费实际支出146亿元，主要用于洪涝灾害灾后恢复重建等方面，剩余354亿元全部转入中央预算稳定调节基金。2020年末，中央预算稳定调节基金余额为1228亿元。中央预算周转金余额为354亿元，规模没有发生变化。

（三）国债和地方政府债务余额决算数控制在全国人大批准的限额以内

2020年，全国财政赤字增加1万亿元，发行1万亿元抗疫特别国债。安排新增地方政府专项债券3.75万亿元。通过规模性纾困政策，加大逆周期调节力度，有力支撑经济持续稳定恢复。中央财政赤字27800亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额208905.87亿元，控制在全国人大批准的余额限额213008.35亿元之内。年末地方政府一般债务余额127393.40亿元、专项债务余额129217.37亿元，分别控制在全国人大批准的余额限额142889.22亿元、145185.08亿元之内。

（四）中央政府性基金决算、国有资本经营决算和社会保险基金决算收支与预算执行情况基本一致

2020年，中央政府性基金决算收入3562亿元，为预算的98.6％，下降11.8％；中央政府性基金决算支出10440亿元，完成预算的96.8％，增长149.8％，主要是发行抗疫特别国债扩大了支出规模。中央国有资本经营决算收入1786亿元，为预算的105.6％，增长9.1％；中央国有资本经营决算支出939亿元，完成预算的74.6％，下降15.3％，主要原因是部分中央企业国有资本经营预算低于预期。中央社会保险基金决算收入708亿元，为预算的51.1％，增长1.6％；中央社会保险基金决算支出707亿元，完成预算的50.2％，增长6.6％。中央社会保险基金收支预算执行率较低，主要是部分机关事业单位养老保险实施准备期清算工作进度低于预期。

2020年中央决算草案与向十三届全国人大四次会议报告的中央预算执行情况比较：一般公共预算收入减少0.36亿元，支出减少97.37亿元，减收减支合计97.01亿元，已补充中央预算稳定调节基金；社会保险基金收入决算数增加3.24亿元，支出决算数减少1.29亿元。相关原因，决算报告和草案中作了具体说明。

（五）2020年中央决算编报内容进一步完善

按照预算法规定、党中央相关改革部署和全国人大及其常委会预算、决算决议要求，国务院进一步改进完善了决算编报工作。一是报告了贯彻落实党中央重大决策部署的情况。进一步丰富细化了相关政策的实施情况和效果。二是完善了部门决算草案编报。丰富了部门决算草案编制说明内容，增加了国有资本经营预算财政拨款收支报表。三是扩展了绩效评价结果报送范围。增加了向人大报送绩效自评和重点评价结果的数量，提升了绩效评价报告质量。四是积极回应代表委员关注的问题。增加了有关名词解释和相关问题说明。

（六）依法开展审计监督，有力保障重大政策措施落实

审计署紧紧围绕党和国家中心工作，依法对2020年度中央预算执行和其他财政收支开展审计，更好发挥了国家财产“看门人”、经济安全“守护者”的重要作用。主要报告了对中央财政管理、部门预算执行、重点专项资金和重大投资项目、重大政策措施落实、国有资产等方面开展审计发现的问题，对相关问题从体制机制方面分析了原因，提出了审计建议。落实全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定要求，今年首次提出了国有资产专项审计报告，作为审计工作报告的子报告。

二、2020年中央决算反映出来的主要问题

按照预算法规定和党中央相关改革部署要求，结合审计工作报告揭示的问题，在决算编报和资金使用管理等方面还存在一些需要解决的问题。

（一）决算编报的规范性需要进一步增强

一是反映财政资金使用和政策执行的效果还不够。决算编报中，项目支出不够细化，资金使用和政策执行效果体现不够充分，“花钱”与“办事”结合还不够紧密。二是一些支出决算数与预算数相差大。如，中央社会保险基金决算支出完成预算的50.2％。三是预算法规定，一般公共预算支出决算草案按其经济性质分类编列到款，目前只提交了按经济性质编报的中央一般公共预算本级基本支出决算表。四是部门决算结转结余资金较多。这与疫情等因素有关，但也反映了有些中央部门项目前期准备不足、“钱等项目”问题依然存在。

（二）一些支出政策落实和资金管理使用不到位

一是审计公告反映，有一些地方存在税收依法征管不到位、滞留延压税费、虚增财政收入等情况。二是审计工作报告反映，部分地区新增财政直达资金存在分配不准确、下达支付不及时、扩大支出范围等问题；社会保障、义务教育等一些专项资金存在被骗取套取、相关政策落实不到位或相互冲突等问题。三是审计工作报告反映，转移支付管理分配中存在未按规定办法分配、支持方向交叉雷同和未及时向地方下达等问题。四是调研中有关部门反映，有些科技项目重复立项、多头管理等现象仍然存在，有些科技项目和支出目标不够明确，有些科技项目还未能纳入统一平台进行有效统筹管理。

（三）预算绩效自评质量有待提高

一是一些绩效指标设定还有待完善。部分绩效指标的可衡量性、匹配度不高。一些分领域的绩效指标与领域特点结合不够紧密，如，科技项目预算评价指标和方法还需更加充分体现科研工作的规律和特点。二是绩效自评打分虚高。如，某地方2019年度水污染防治资金预算执行率不到1％，项目进展远低于预期，但资金自评得分高达90.09分。三是部分项目绩效评价周期与项目实施周期不够匹配。一些重大支出政策和跨周期项目实施效果，很难通过年度绩效评价来反映和评价。

（四）地方政府债务风险仍不容忽视

一是总体上地方政府债务增长得到遏制，但地方政府法定债务存量规模持续扩大。有的地方政府债务负担较重，偿债压力较大。二是一些债务资金使用效率不高，存在闲置现象。部分地区债券资金长期滞留财政部门。审计工作报告反映，一些地区专项债券用于经常性支出或未严格按用途使用；一些地区存在专项债券重发行、轻管理的问题。三是地方政府隐性债务管理有待加强。

三、几点建议

为全面深入实施预算法和贯彻落实党中央相关改革决策部署要求，落实新修订的“决定”，进一步做好财政预算工作，提出以下建议：

（一）进一步改进和规范预算决算编报

一是国务院应当对贯彻落实新修订的“决定”作出部署，提出要求。二是细化预算决算编报。加强支出标准在预算决算编报中的基础作用。进一步推进按经济性质分类编报预算决算工作，严控“其他支出”事项。三是决算报告要进一步突出反映政策实施效果和资金使用绩效的情况。四是进一步规范部门预算决算公开的格式和口径，加强对部门所属单位预算决算公开工作的指导。五是加强中央预算管理一体化建设，实现预算数据集中管理运用。

（二）进一步扎实推进预算绩效评价工作

一是进一步细化量化绩效指标，加快构建符合行业特点和规律的分行业、分领域、分层次核心绩效评价指标体系。二是聚焦重点支出领域，扩大绩效评价范围，拓展绩效评价深度。从侧重单个项目的绩效评价，向部门整体支出和政策绩效评价拓展延伸。三是着力提高绩效评价质量。总结地方有益经验做法，探索开展成本效益分析。研究建立以绩效目标和结果为导向的预算资金分配和管理模式。进一步健全绩效评价结果与安排预算、完善政策、加强管理和推进监督的挂钩机制。四是改进部分项目绩效评价方式，推动绩效评价周期与项目实施周期衔接匹配。五是进一步增加提交全国人大常委会审查的重点项目绩效评价报告的数量。

（三）进一步防范化解地方政府债务风险

一是加强地方政府债务管理。要严格依据下级政府的经济社会发展和财力情况，科学分配政府债务限额。加强项目库建设，做到“资金跟着项目走”。二是提高地方政府债务资金使用效率。地方政府债务总限额经全国人大批准后，分省限额要及时下达给下级政府，着力解决地方政府债务下达和审批晚、预算执行慢、资金闲置浪费等问题。三是做好地方政府隐性债务化解工作。推动建立地方党政主要领导负责的财政风险处置机制。加强对地方政府债务风险的评估和预警工作，着力抓实化解地方政府隐性债务风险。对违法违规举债融资行为要依法严肃问责。

（四）进一步落实落细科技等财税政策

一是加强科技资源顶层设计和系统部署，明确各类科技计划的职责定位和分工，统筹优化科技创新资源，提升科技资金配置和使用效益。二是拓展基础研究多元投入渠道，研究出台鼓励个人捐赠基础研究的税收政策。三是健全完善相关财税政策，鼓励低碳技术研发与应用，积极发挥财税政策在实现碳达峰、碳中和目标过程中的重要作用。四是分析研判减税降费效果，及时完善相关制度与政策措施。

（五）进一步提高审计查出问题整改质量

一是健全完善审计整改长效机制。审计查出的问题，能直接整改的要督促被审计单位立行立改，需要建立长效机制的要持续跟踪督促，推动完善制度、规范管理、深化改革。二是落实审计结果公报和审计整改情况公开机制。建立在相对固定时间、通过部门单位网站和审计署网站同时公开部门单位问题整改情况的机制，接受社会监督。三是聚焦重点开展审计监督。加强对重点政策落实、重大项目实施、重点资金使用的审计监督，从揭示风险隐患、完善体制机制的角度查找问题根源，提出针对性意见建议。四是总结政府财务报告审计试点经验，扩大试点范围，加强对政府财务报告的审计监督。