全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国
人民代表大会财政经济委员会、全国人民代表大会
农业与农村委员会关于财政农业农村资金
分配和使用情况的调研报告

全国人民代表大会常务委员会：

农业是国民经济的基础，农业农村问题关系经济社会均衡发展和国家长治久安。为深入贯彻党中央关于农业农村优先发展战略部署，规范和改进财政农业农村资金分配和使用，支持加快推进农业农村现代化，全国人大常委会2020年度监督工作计划安排听取和审议国务院关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告。按照工作计划安排，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、农业农村委组成调研组，坚持统筹做好疫情防控和监督调研，于5月初在北京组织召开专题座谈会，听取财政部、农业农村部、国家发展改革委、商务部、审计署等国务院部门介绍相关情况；先后赴山东、河南、四川等地方开展实地调研，对黑龙江、浙江、山东、湖南等4个省开展书面调研，并委托河南、四川两省人大有关机构开展专题调研，在此基础上形成了调研报告。全国人大常委会王东明副委员长带队到河南省进行了实地调研，预算工委史耀斌主任、刘修文、朱明春、夏光副主任，农业农村委王宪魁、李春生副主任委员、刘玉亭、魏后凯委员，财经委欧阳昌琼、蔡玲委员等参加了相关座谈或调研。其间，围绕高标准农田建设、农业补贴政策等分别开展了专项调研。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持农业农村优先发展总方针，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。国务院及各级地方政府认真贯彻习近平总书记有关重要指示精神和党中央决策部署，“十三五”时期不断加大财政投入力度，优化支出结构和方式，聚焦打赢脱贫攻坚战，着力推进农业供给侧结构性改革，全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化步伐，出台了一系列强农惠农富农政策，走出了一条中国特色粮食安全之路，农业发展成效明显，农村面貌焕然一新。

（一）持续增加财政农业农村资金投入

2016—2019年，全国财政一般公共预算安排农业农村相关支出1累计完成60719.78亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。此外，教育、文化、医疗卫生、社会保障等方面统筹用于城乡发展的资金，以及通过国有土地使用权出让收入、政府债券等安排的一些资金，也为支持加快农村公共服务体系建设和推动农业农村改革发展发挥了重要作用。

（二）中央财政重点保障党中央决策部署落实

在支出方向上，中央财政坚决贯彻落实党中央有关决策部署，聚焦重点任务，集中资金支持，为促进农业转型升级、提质增效提供坚实保障。

一是保障粮食生产和重要农产品有效供给。加快高标准农田建设，完善对种粮农民补贴政策，支持保护农民种粮积极性。完善粮食主产区利益补偿机制，调动地方政府“重农抓粮”积极性。全力支持生猪稳产保供。

二是深入推进农业供给侧结构性改革。提升现代农业科技装备水平，加快农业机械化发展；通过现代种业发展基金带动社会资本投资种业超过100亿元，重点支持“育繁推”一体化种子企业做大做强；支持基层农技推广体系改革建设。支持创建国家现代农业产业园和建设农业产业强镇，加快构建现代农业产业体系。支持开展耕地轮作休耕，支持实施轮作休耕制度试点，深入实施藏粮于地战略。

三是全力支持打赢脱贫攻坚战。健全与脱贫攻坚任务相适应的投入保障机制，持续加大县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付对贫困地区的支持力度。发挥中央财政专项扶贫资金主渠道作用，2016—2020年，连续5年每年增加200亿元。住房保障、产业发展、基础设施建设等资金也积极向贫困地区、贫困人口倾斜。聚焦支持攻克深度贫困堡垒，深入推进贫困县涉农资金整合试点，2016年至2020年前三季度，全国832个贫困县累计整合各级财政涉农资金超过1.5万亿元。

四是加快补上农村基础设施和公共服务短板。中央财政通过支持农村厕所革命、改善农村住房条件、保障农村饮水安全、加快“四好农村路”建设等方式，补上农村基础设施和公共服务短板，切实提高农民群众的获得感和幸福感。

五是支持提升村级运转能力、壮大村级集体经济。中央财政持续健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，2020年起保障标准由每村每年不低于9万元提高至不低于11万元。深化农村改革，推进农村综合改革试点试验和田园综合体建设试点，打造农村产业融合发展新载体新模式。

（三）不断加强财政农业农村资金预算管理

1、加强制度建设。根据中央关于深化财税体制改革的总体部署，研究形成农业生产领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，已按程序报国务院。制定出台了涵盖涉农资金分配、下达、使用等各个环节的基础性制度。黑龙江、浙江、山东、河南、湖南、四川等不少地方根据本地实际制定政策文件，对推进农业供给侧结构性改革、加快现代农业发展、加快推进新农村建设、大力实施扶贫脱贫攻坚、实施乡村振兴战略等重点工作作出系统部署。

2、推进统筹整合。一是加强源头整合，各级财政加大涉农转移支付清理整合力度，中央涉农转移支付由原来的13项归并整合为9个“大专项”，河南省将用途相近的84个小专项整合为10个“大专项”，解决资金重复设置、多头管理、碎片化使用等问题。二是鼓励终端整合，允许贫困县按照规定统筹整合各项涉农资金，集中财力支持地方确定的脱贫攻坚重点项目。三是建立“大专项+任务清单”管理模式，实行任务清单差别化管理，合理划分约束性任务和指导性任务，突出“抓两头、放中间”，增加地方自主统筹空间。

3、改进投入方式。一是改进分配办法。采取因素法为主、项目法为辅的方式，主要根据任务清单等直接切块下达资金，由各地在一定范围内按规定统筹安排使用，充分调动各方积极性，基本实现了“上级放得下、下级接得住、资金用得好”。二是发挥财政资金引导作用。各地积极探索多元化财政支农方式，加快涉农政府投资基金运作，用足用好政府债券，大力推行PPP模式，完善政策性农业信贷担保体系等，引导社会资本有序参与。四川省坚持推进“五补五改”2，通过支出方式改革促进提高财政资金效益。三是提高下达基层效率。中央财政建立特殊转移支付机制，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则分配下达，确保资金直达市县基层、直接惠企利民，河南等地方反映直达资金拨付速度明显提高，农业领域资金实现当天下达。

4、确保规范使用。一是加强项目库建设。不少地方建立健全涉农项目储备库制度，设立脱贫攻坚项目库，促进规划、项目与资金“无缝衔接”，实现资金管理使用公示公开和信息共享。二是完善资金监管。一些地方运用现代信息技术实现项目在线监管，实时调度、全程监测、及时预警，规范资金的分配和使用，防止挤占挪用和虚报冒领等现象的发生。河南省通过政务专有云平台实行全流程资金监控，盘活省级财政沉淀结余资金293.1亿元，归还原渠道3.11亿元，上缴国库2.18亿元。三是加大审计力度。国家审计署不断强化涉农专项资金审计，在开展对农田水利建设资金、农机购置补贴等专项资金审计的同时，围绕乡村振兴政策资金、财政惠农补贴“一卡通”和专项扶贫资金等开展专题审计，并聚焦农民卖粮难、收储制度运行不畅等热点问题，推动相关领域改革发展。

5、强化绩效管理。对涉农资金全面实施预算绩效管理，完善包括事前绩效评估和绩效目标审核、事中绩效运行监控、事后绩效自评和重点绩效评价在内的全过程预算绩效管理链条。扩大绩效评价范围，实现绩效自评全覆盖，每年选择部分重点政策和重大专项支出，组织第三方开展绩效评价。强化绩效评价结果运用，将绩效评价结果作为编报预算和分配资金的重要依据。四川省针对绩效评价反映的“部分项目县（市、区）执行率低，未完成年度任务”问题，调整相关资金管理办法，将资金分配方式改为按因素分配。

（四）取得显著成效

一是农业现代化加快建设，粮食安全基础进一步巩固，重要农产品保障能力稳定。农业生产基础进一步巩固，粮食保障能力持续增强，全国粮食年产量连续6年稳定在13000亿斤以上，水稻、小麦自给率保持在100%以上，玉米自给率超过95%，实现谷物基本自给、口粮绝对安全，肉蛋奶、果菜茶品种丰富，重要农产品保障能力充足，14亿中国人的饭碗端得更牢。

二是农业供给侧结构性改革扎实推进。农业科技进步贡献率突破60%，全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，主要农作物良种实现全覆盖。全国家庭农场超过100万家，农民合作社达到222.5万家，农业社会化服务组织达到89.3万个，成为引领现代农业发展的主力军。农业资源利用强度明显下降，2019年全国耕地质量较2014提升0.35个等级。全国化肥农药使用量连续4年负增长，秸秆综合利用率、畜禽粪污利用率和农膜回收率分别达到85%、75%、80%。

三是如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，绝对贫困问题得到历史性解决。全国贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年年底的551万人，连续7年每年减贫1000万人以上，累计减少9348万人。目前，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，全国832个贫困县已全部脱贫摘帽，绝对贫困和区域性整体贫困得到解决。

四是农村基础设施建设提档升级，基本公共服务水平显著提高。全国农村基础设施建设提档升级，2016—2019年累计新改建农村公路超过120万公里。支持改造农村危房830余万户，全面完成建档立卡贫困户等4类重点对象存量危房改造。农村饮水安全巩固提升受益人口2.27亿人，解决615万氟超标人口饮水问题，农民饮水安全基本保障。2018年以来累计新改造农村户厕3000多万户，农村人居环境明显改善。

五是农村改革全面深化，农村基层党组织领导作用不断增强，乡村治理根基逐步坚实。农村基本经营制度进一步巩固完善，将15亿亩承包地确权给承包农户，为2亿多农户颁发土地承包经营权证书，真正让农民吃上“定心丸”。第二轮土地承包到期后再延长30年政策出台，农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”取得重大进展，新一轮农村宅基地改革试点启动实施。农村集体资产清产核资基本完成，清查核实集体土地资源65.5亿亩、账面资产6.5万亿元，实现了“底清账明”。

二、存在的问题和不足

尽管各级财政在支持打赢脱贫攻坚战、推进乡村振兴等方面取得了明显进展和成效，但在资金分配、管理、使用等环节仍存在一些突出问题，亟待研究解决。

（一）投入保障机制尚需健全完善

一是多元投入机制尚未真正形成。巩固拓展脱贫攻坚成果、实施乡村振兴、实现农业农村现代化需要政府、市场、社会、农民等各方面共同努力。从调研情况看，政府责任范围和财政支出边界仍然不够清晰，市场和政府“两只手”还不够协调互补，农业农村部分领域市场机制的作用还没有充分发挥，对农民积极性的调动力度还不够大，政府在加快补上农业农村基础设施建设短板等方面的作用还应更好发挥。中央与地方财政事权和支出责任划分方案尚未出台，有些地方存在过度依赖上级特别是中央财政支持的现象。贷款难现象依然存在，部分涉农融资产品在额度、用途、时限上有诸多限制，新型农业经营主体面临土地经营权抵押评估难、管理难、变现难等问题。不少地方反映农业保险险种单一、覆盖面窄、保额低，作用发挥不够充分，多数险种还停留在“仅保成本，不保产量”“仅保大棚，不保作物”等保障物化成本的低层次水平，不完全适应农民需要，依然存在“保险难”问题。

二是稳定的财政投入增长机制有待完善。尽管农业农村一直作为财政支出的重点，国家近年来通过支持打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略等也不断增加财政投入，但受宏观系统的资金需求中长期规划不够健全、实施大规模减税降费等影响，稳定的财政投入增长机制尚未有效建立。农村基本公共服务范围、标准不明确，城乡基本公共服务均等化要求缺乏落实的具体策略、步骤、要求。实施清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项改革后，如何通过完善农业法等涉农法律法规，进一步健全规范的财政涉农资金投入增长机制也未有效解决。

三是地方财政面临较大压力。近年来，国内外环境发生深刻变化，经济下行压力增加，减税降费力度加大，加之受今年疫情影响，各级财政收支矛盾持续凸显，地方特别是基层财政持续增加投入扩大增量面临许多困难，保障能力明显不足。一些地方乡村振兴的硬任务还比较重，受转移支付、基本建设等项目配套要求影响，面临“上项目越多，资金配套越多，财政负担越重”的尴尬局面，往往出现承诺配套、实际难以到位、影响进度和质量的现象。

（二）投入结构有待调整优化

一是农业基础设施建设投入仍需加强。农业基础设施落后、抵御自然灾害能力弱的状况没有得到有效改变。全国已完成高标准农田建设任务占全国耕地面积的比例不高，且部分建成的高标准农田还面临后续管护支持不足、建设质量不达标等问题。有些地方耕地撂荒形势依然严峻，耕地质量和生态经济功能衰退，亟待解决。同时，不少地方反映高标准农田亩均建设标准和中央财政补助水平偏低，实际执行各地不一，质量难以保证，有的提出实现高标准农田预期功能需要将建设标准提高到3000元甚至更高。

二是农业科技研发投入强度亟待提升。我国农业科技与国际先进水平还有差距，生产低效问题依旧存在。种业方面，科研项目评价机制尚待健全，往往追求短期成果与产出，使得项目资金延续性与种业科研周期特点不相匹配。种业企业综合实力不强，研发投入有限，科研院所和企业之间也缺乏有效协作机制，种业总体竞争力不强。一些重要农产品种子过分依赖国外，原创性种质相对稀缺，一旦发生“断种”，会对国家粮食安全造成严重威胁。农业机械方面，整体研发能力较弱，核心技术有待突破，关键零部件依靠进口，成为影响农机化高质量发展的最大制约。同时，我国农业科技推广体系也面临“末梢断层”现象，一些地方反映基层农业专业技术人员相对缺乏，知识结构老化，部分技术人员“只懂米粮油，不懂名特优”，与现代农业发展不相适应。

三是农业农村改革支持力度需要加大。集体土地制度和农村产权制度改革仍需持续推进，财政在支持和引导土地有序流转、适度规模经营，保障农民和集体权益等方面的机制不够健全，农村存量建设用地难以盘活，发展乡村产业的灵活供地保障没有达到实际需求，较为分散、细碎的农地规模限制了适度规模经营，直接影响了农业科技、农业机械化等发挥作用，不少农业地区的农业生产仍然未摆脱靠天吃饭的局面。同时，完善农村交通运输、饮水安全等基础设施，健全统筹城乡、公平统一的多层次社会保障体系，也需要财政发挥更大作用，人才、资金等要素总体流向城市的趋势仍未根本扭转。

（三）支出方式亟需改革创新

一是涉农补贴安排需要更加精准高效。涉农补贴散、碎、交叉等情况依然存在。审计发现，8类惠农补贴分由10余个部门管理，预算安排既有一般性转移支付，也有专项转移支付。补贴项目按受益人群不同逐级细化，有的地方补贴细项超过100个。部分涉农补贴的政策效果不够理想，如耕地地力保护补贴本为引导改善耕地质量，实际执行中变成普惠性的收入补贴；且个别地区简单按照耕地面积发放并不区别耕地是否耕种、是否种植粮食，有的被截留还贷，还有的被财政供养人员违规领取，政策的精准性和实效性大打折扣。又如农机购置补贴，一些地方反映农机具补贴品目制定还不够优化，不能完全满足现代农业发展和农民生产实际需求，对先进高端智能农机的引导力度不够，一定程度上导致部分企业不思研发创新、专攻补贴目录，影响行业发展。

二是高标准农田建设方式需要优化调整。高标准农田建设的中央财政资金仍有财政部门的财政转移支付和发改部门的预算内投资两个渠道，没有实现从预算源头的真正整合，管理方式、补助标准、支持方式和支出范围、下达时间、绩效管理要求等都不一致，给地方执行造成困难。高标准农田建设形成目前的“政府出资、企业承建、农户（新型经营主体）使用”的格局，农户（新型经营主体）在规划、建设、管理等环节的有效参与不够，以致后期管护责任全交给政府，没有建立起责权利一致的机制。

三是“重建轻管”现象比较突出。调研发现，大部分涉农资金支出安排主要集中在建设环节，对项目利用和后期维护投入不足，存在“重建轻管”现象。部分项目建成后移交村级组织、新型经营主体、农户等受益主体管理和使用，但由于项目投资主体和受益主体不一致，缺乏有效的利益联结机制，加之专业管理和技术人员缺乏，后期维护跟不上，出现“前建后弃”现象，有些项目完工后就处于闲置状态。一些地方提出，地方政府特别是县级政府落实管护经费难度大，部分已建成项目作用发挥受限，同时面临自然损毁风险。

（四）统筹整合机制还需完善

一是上级任务要求“硬”整合不动。不少地方反映，实行“大专项+任务清单”管理模式后，上级确定的约束性任务资金比重较高，如2019年中央安排某省涉农资金中约束性任务资金占比达89.3%；列出的指导性任务过多且设定具体数量或比例的绩效目标，限制了地方特别是基层统筹整合的自主权，地方可以统筹安排的空间有限，“大专项”变相成为任务清单确定的诸多“小专项”，实际没有解决资金多头管理、交叉重复的问题。审计发现，2017年以来，一些地方涉农专项资金分配与任务清单未能充分衔接匹配，造成一些专项资金缺口较大，而一些约束性任务对应的专项资金因不符合基层实际需求又连年结余，难以统筹整合，有的资金闲置超过4年。

二是基层顾虑多不敢整合。涉农资金点多面广、多头管理、政出多门等问题依然突出，一些地方反映可直接分配管理财政农业农村资金的有发改、财政、农业、水利、林业、民政、自然资源、交通、科技等10多个部门，项目申报各自为政，资金下达形式各异，管理方式方法多样，统筹协调难，重复支持、投入分散、投资效益低等问题比较突出。不少地方反映，有些涉农项目一旦整合，上级相关专项资金来源就没有了，导致基层政府和项目单位“不想作为”；有些项目整合后难以接受上级检查，具体工作中也出现过资金整合后被认定为转移或挪用专项资金，追究相关责任的情况，导致“不敢作为”；还有些地方项目库建设不理想，前期工作滞后，出现“不会作为”。

（五）绩效管理仍需拓展加强

一是绩效目标管理还存在不足。一些地方反映，中央财政提前下达转移支付资金时没有同步下达绩效目标，或仅对绩效目标作定性要求，定量、细化的绩效目标下达较晚，导致不少提前下达的资金难以及时开展相关工作，没有发挥提前下达资金的作用。有些绩效目标过散、过细、任务过多，落实到具体项目平均投资只有几万元，支持效果不够又增加基层落实困难。

二是整体绩效评价推进较慢。目前预算绩效管理主要针对项目支出，有些部门和地方反映涉农绩效指标超过800个、很难有效衔接，地方执行中限制太多，经常面临两难、多难局面。而对部门单位的整体绩效评价仍在探索，全面、科学、客观的评估体系还未完全构建，难以发挥推动改进完善作用。

三是绩效评价结果运用机制亟待完善。涉农资金绩效评价结果如何帮助改进预算安排、完善投入机制、推动深化改革等，仍未完全破题，目前主要通过地区或部门排名引导有关领导予以重视，并未形成有效的结果运用机制。一些绩效评价、审计过程中发现的项目建设违规、挤占挪用、套取骗取等问题，长期没有解决或屡审屡犯。

三、有关建议

促进农业农村持续健康发展是解决我国发展不平衡不充分、实现共同富裕的内在要求，是全面建设社会主义现代化国家的重要内容，政府和财政的责任重大。必须认真贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和指示批示精神，贯彻落实党的十九届五中全会精神，坚持农业农村优先发展，围绕全面实施乡村振兴战略，积极构建多元投入体系，落实财政保障责任，优化支出结构，改进支出方式，促进提高农业质量效益和竞争力，加快乡村建设行动，走出一条农业强、农村美、农民富的中国特色社会主义乡村振兴道路。

（一）继续加大农业农村投入力度

一是尽快出台农业生产领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，根据乡村振兴目标任务，进一步厘清财政的责任边界，重点聚焦营造环境、建设平台、提供条件等，在基础设施建设、生态环境等方面压实各级政府投入和保障责任。在推动农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，强化绿色导向、标准引领，保障重要农产品供给安全等方面，进一步强化中央财政事权和支出责任。在此基础上，进一步健全基本财力保障标准和机制，支持基层落实“三保”责任；完善财政转移支付的分配机制和考核措施，切实减轻基层配套责任，支持真正做到能干事、干成事。

二是建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度。研究界定农村基本公共服务内容，稳步推进城乡基本公共服务均等化，通过健全规划设计、完善标准体系、做实项目库建设等，加强财政资源统筹，建立财政支持乡村振兴的长效机制，并纳入中期财政规划管理，保持脱贫攻坚现有资金支持总体稳定，确保巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，相关标准、任务、要求可纳入乡村振兴促进法。要认真贯彻《中国共产党农村工作条例》，压实各地支持农业农村发展的主体责任，建立财政投入稳定增长机制，确保投入力度不断增强、总量持续增加。坚持取之于农、主要用之于农的原则，调整完善土地使用权出让收入使用范围，稳步实现土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上的目标要求，并做好相关资金的统筹使用。

三是拓宽投融资渠道，形成多元资金投入机制。进一步创新体制机制，通过研究发行乡村振兴专项债券，探索设立乡村振兴产业基金等，发挥财政资金撬动作用，引导金融和社会资本加大农业农村领域投入，扩大农业经营主体贷款渠道和贷款规模，形成财政扶持、税收优惠、金融支持、社会参与、村集体经济组织和农民筹资投劳的多元投入增长机制。优化调整财政贴息政策，引导金融机构将涉农贷款资源向农业规模化经营等方面适度倾斜。更好发挥农业担保机构的作用，研究放开农村土地经营权抵押，积极探索农村宅基地使用抵押，推动温室大棚、大型农机具抵押贷款和生产订单、农业保单融资等，扩大农户融资渠道。加快推出产量保险、价格保险、收入保险、利润保险等更高层次的农业险种，探索将特色种养业纳入政策性农业保险，实现政策性保险和商业性保险叠加保障。

（二）优化调整投入结构

一是加大农业农村基础设施投入。在对全国高标准农田进行摸底排查的基础上，对建设早、标准低、设施老化严重等不达标的高标准农田进行修缮提升，纳入“十四五”高标准农田建设规划，加大农田水利设施建设投入力度。根据实现政策目标的实际需求和地区间差异，分类细化高标准农田建设标准和各级财政补助标准，确保投资到位、项目达标。鼓励引导新型农业经营主体和社会资本参与建设与后期管护。要进一步完善农村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。

二是强化农业科技创新。推动农业科技体制改革，聚焦粮食生产特别是生态治理、土地整治、农田基础设施建设等，加大农业核心技术研发投入，推广统防统治等绿色高效生产技术，促进改善耕作条件，实施规模化机械化生产，更好保障粮食安全。加大种业科研投入力度，提高农业良种化水平，探索建立财政科研支持种业发展长线支持机制，对符合相关标准的科研活动给予长期稳定政策支持，确保育种项目真正“开花结果”。加大种质资源保护力度，对严重依赖进口的部分品种设立研发专项，尽早突破关键技术，提升育种技术实力。创新育种研发模式，建立健全科企协作和收益按比例分享商业化机制等。加强农业信息化基础设施建设，推动现代信息技术在农业领域广泛应用，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系，建设智慧农业。完善农业科技成果转化机制，加强公益性农技推广队伍建设，解决农业科技落地“最后一公里”问题。

三是支持推进农村改革发展。完善财政转移支付制度，促进健全城乡融合发展机制，深化农村生产要素改革，推动城乡要素平等交换、双向流动，充分激活乡贤能人的反哺作用，创新乡村治理的有效实现方式，增强农业农村发展活力。支持建立健全农村土地流转服务体系，有效推进农村承包地和宅基地“三权分置”改革，扩大农地经营权和宅基地使用权流转范围，促进农业生产规模化经营。在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，积极放活土地经营权和探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，促进健全城乡统一的建设用地市场。健全农村基本公共服务保障标准，提高人均财力保障水平，推进基本公共服务均等化和可及性。

（三）改进支出方式

一是优化涉农补贴制度。进一步完善补贴政策评估制度，取消政策效果不明显的补贴，整合功能用途接近的补贴项目，细化完善补贴政策机制，提高农业补贴政策实效。在确保政策总体稳定的前提下，进一步优化耕地地力保护补贴分配方式。进一步调整完善农机购置补贴政策，在充分吸收地方意见的基础上优化补贴机具分档分类，加大对先进适用、高端、智能化、节粮减损农机的支持力度，探索创新补贴方式。加强WTO等国际贸易规则研究，完善相关补贴政策，确保既符合国情农情，又适应国际贸易形势发展。

二是完善高标准农田建设投入机制。以高标准农田建设为突破口，健全财政部门与发改部门的资金管理协调机制，促进中央对地方转移支付与中央预算内投资形成分工明确、有机衔接的工作格局，切实提高两个渠道共同支持项目建设的合力，在此基础上研究建立国家统一的预算编制体系。要坚持群众路线开展高标准农田建设，建立政府、企业、农户（新型经营主体）共同参与的建设和管护机制，更大程度调动受益人的积极性和责任感，确保农田建得成、用得好、有实效。

三是坚持“建管并重”的管理原则。坚持项目全生命周期管理，着眼建设、管护等全过程、全环节，厘清政府、企业、社会、农户（新型经营主体）等各方责任，根据政府承担的责任确定财政投入比例。完善农业农村基础设施建后管护制度，强化项目资金保障力度，将管护费用纳入预算管理，延伸资金管理环节，做到管护有主体、有人员、有资金、有标准、有考核。建议以扶贫项目资产管理为抓手，对打赢脱贫攻坚战中财政投入形成的各类扶贫项目资产加强管理，确保项目建成后正常运营、发挥实效，促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

（四）推进资金统筹整合

一是完善“大专项+任务清单”管理模式。进一步推进“大专项+任务清单”管理，健全涉农资金部门统筹协调机制，统一管理标准和方式，从源头上减少支农资金投入使用分散、交叉重复等问题。建议适当减少约束性任务数量和资金规模，增加指导性任务数量和资金规模，赋予地方更多的资金调整余地，保证资金分配更加贴合本地实际；同时严格按照因素法分配指导性任务对应资金，并切实防止“指导”变“约束”，最大程度赋予市县统筹安排自主权，支持市县因地制宜安排项目资金，确保财政资金发挥更大效益。

二是提高地方资金统筹整合能力。各级地方应当根据国家规划科学编制乡村振兴地方规划、专项规划等，合理确定目标任务，细化实化政策措施，以规划引领涉农资金投入，因地制宜搞特色、做亮点，更好发挥各类资金统筹整合后的集合效应效能。同时，按照“资金跟着项目走”的原则，推动建立并完善涉农项目储备库制度，做好项目前期准备工作，加快预算执行，尽快形成有效投资，避免“资金等项目”。加强项目储备库与预算编制、预算执行、动态监控、绩效管理等工作的有效衔接，提高预算安排的科学性、规范性和前瞻性。

（五）进一步加强和改进绩效管理

一是强化绩效目标管理。加强涉农资金绩效目标统筹，强化绩效目标与资金安排的协调性，提高科学性和精准性，做到定性和定量相结合，全面准确反映财政资金和项目的政策性目标要求，保证绩效目标的引导性和可评价性。做好绩效目标的提前设计，做到绩效目标与财政资金同步下达，保证资金下达后能够尽快根据绩效目标尽快发挥效益。

二是改进绩效评价方式。在做好对基层单个项目进行绩效评价的同时，推动绩效评价重点由资金和项目向政策整体绩效拓展，加强对高标准农田建设、涉农补贴等资金整体效果的评价。加强对土地出让收入用于农业农村建设政策效果的评估，促进绩效管理与预算管理深度融合。

三是完善绩效评价结果运用机制。加强对涉农资金绩效评价结果运用机制的研究，真正发挥绩效评价结果对改进预算安排、健全投入机制、完善支出政策等功能作用，推动绩效评价、审计过程中发现问题的有效解决，切实提高财政资金使用效益。发挥绩效评价结果的激励约束作用，加大追责问责力度，保障各项强农惠农政策落地落实和目标实现。

1.此次报告的财政农业农村资金包括支持农业生产、脱贫攻坚、农业供给侧结构性改革、农村基础设施建设和乡村治理等方面的资金，不包括无法区分用于城市和农村的林业、水利资金，以及教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业资金。

2.“五补五改”，包括直接补助改农户股份，让农民群众获得长期、稳定收入；直接补助改产业基金，以基金形式实现循环使用、持续发挥效益；直接补助改购买服务，引导和撬动社会资本进入农村公共服务领域；直接补助改农业担保，撬动金融资本、社会资本投入“三农”；直接补助改贴息分险，降低新型农业经营主体融资成本和风险。