全国人大常委会预算工作委员会
关于2019年中央决算草案的分析意见

为做好十三届全国人大常委会第十九次会议审查批准2019年中央决算的有关服务工作，根据监督法、预算法等法律规定，贯彻落实党中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》及全国人大常委会的实施意见要求，2020年6月初，预算工作委员会分别听取了财政部关于2019年中央决算情况、审计署关于2019年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告情况的通报，听取了财政部关于预算绩效管理情况、国务院扶贫办关于财政扶贫重点项目和资金使用绩效情况、国家卫健委关于部门决算和重点项目支出绩效评价情况的介绍。财经委侧重预算审查的组成人员，教科文卫委、农业农村委委派的组成人员参加会议，并就有关问题交换了意见。在此基础上，预算工委对2019年中央决算草案和决算报告进行认真研究，提出了分析意见，供各位委员和代表审议时参考。

一、2019年中央决算情况总体良好

2019年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其财政等部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央决策部署和十三届全国人大二次会议提出的要求，贯彻实施预算法，坚持稳中求进工作总基调，深入贯彻新发展理念，推动高质量发展，扎实做好“六稳”工作，实施积极的财政政策，加大减税降费力度，加强对脱贫攻坚、供给侧结构性改革、城乡区域协调发展、基本民生保障等重点领域支持，深入推进财税体制改革，提高预算管理水平和财政资金使用绩效，较好地完成了全国人大批准的中央预算。

（一）中央一般公共预算收入情况

中央一般公共预算收入89309亿元，为预算的99.5%，增长4.5%。其中，税收收入81020亿元，为预算的98.2%，增长0.7%。国内增值税、国内消费税和关税收入分别为预算的103.7%、108.5%和105.1%；因加快办理出口退税进度，出口货物退增值税、消费税为预算的103.5%。非税收入8289亿元，为预算的113.5%。

（二）中央一般公共预算支出情况

中央一般公共预算支出109475亿元，完成预算的98.4%，增长6.9%。其中，中央本级支出35115亿元，完成预算的99.2%，增长6%。中央本级教育支出、科学技术支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、粮油物资储备支出等重点支出都较好地完成预算，为重点领域和民生事业发展提供了有力保障。中央对地方转移支付支出74360亿元，完成预算的98.6%，增长7.4%。其中，一般性转移支付66798亿元，完成预算的98.6%，增长5.8%，发挥了促进地区间基本公共服务均等化的作用；专项转移支付7562亿元，完成预算的99.0%，增长23.1%，保障了党中央重大方针政策和决策部署的落实。

（三）赤字与债务管理情况

中央财政赤字18300亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额168038.04亿元，控制在全国人大批准的余额限额175208.35亿元之内。年末地方政府一般债务余额118670.79亿元、专项债务余额94426.99亿元，都控制在全国人大批准的余额限额之内。2019年末中央预算稳定调节基金余额为2330.46亿元。

（四）中央政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支情况

中央政府性基金收入4040亿元，为预算的96.3%；中央政府性基金支出4179亿元，完成预算的91.9%。中央国有资本经营预算收入1636亿元，为预算的99.9%；中央国有资本经营预算支出1109亿元，完成预算的88.4%。中央社会保险基金收入697亿元，为预算的98.3%；中央社会保险基金支出663亿元，完成预算的95.3%；当年收支结余39.83亿元，年末滚存结余366.96亿元。

2019年中央决算草案与报十三届全国人大三次会议的中央预算执行情况比较：一般公共预算收入增加4.06亿元、支出减少55.24亿元，增收减支合计59.3亿元，已补充中央预算稳定调节基金；政府性基金收入增加0.16亿元，支出决算数比执行数减少0.02亿元；国有资本经营收入增加0.03亿元，支出决算数与执行数持平；社会保险基金收入增加8.33亿元，支出决算数增加0.11亿元。

（五）2019年中央决算编报内容更加丰富

按照预算法规定、党中央相关改革部署和全国人大及其常委会预算、决算决议要求，国务院进一步改进完善了2019年决算编报工作。一是报告贯彻落实党中央重大决策部署情况。重点报告了2019年实施更大规模减税降费、继续支持打好三大攻坚战、深化供给侧结构性改革、促进城乡区域协调发展、保障和改善民生、深化财税体制改革等情况，更加突出重大项目资金使用绩效和政策实施效果的情况。二是持续推进部门决算管理。报送全国人大常委会审查的中央部门决算的数量达到104家，比去年增加16家；进一步增加了对部门决算与部门预算差异情况的说明；编报了分部门国有资产占用情况，反映部门车辆、设备等固定资产的存量情况。三是着重反映全面实施预算绩效管理的情况。2019年以财政部为主体对49项重点政策和项目开展绩效评价，涉及资金5000多亿元。向全国人大报送绩效自评的项目数量，从去年的265个增加到394个，增长了48.7%。四是积极回应代表委员关注的疫情防控等情况。专门报告了统筹推进疫情防控和经济社会发展工作情况，特别是扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务、兜牢基层“三保”底线等情况。

（六）依法开展审计监督，跟踪重大政策措施落实情况

审计署紧紧围绕党和国家中心工作，按照预算法、审计法和全国人大及其常委会预算、决算决议要求，对2019年度中央预算执行和其他财政收支情况依法开展了审计。围绕扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，审慎客观反映问题，推动“治已病”、“防未病”。围绕促进落实积极的财政政策、优化财政支出结构、提高财政管理绩效、保障和改善民生等，加强审计监督。报告了中央财政管理、部门预算执行、重点民生资金和重大项目、三大攻坚战相关资金等重大政策措施落实中存在的突出问题；报告了对新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物开展专项审计的情况。从加快推进财税金融体制改革、加大力度实施积极的财政政策、加快健全预算支出标准体系、加强民生资金和项目管理等方面，提出了审计建议。

二、2019年中央决算反映出来的主要问题

按照预算法规定和党中央有关改革部署要求，结合审计工作报告揭示的问题，在决算编报和资金使用管理等方面还存在一些需要解决的问题。

（一）一些支出决算数与预算数相比偏离度较大

从预算类别看，中央政府性基金预算支出完成预算的91.9%，中央国有资本经营预算支出完成预算的88.4%。从预算项目看，如，可再生能源发展专项资金完成预算的66.7%，普惠金融发展专项资金完成预算的56.3%，自然灾害防治体系建设补助资金完成预算的69.1%，民航发展基金支出完成预算的74.6%，金融国有资本经营预算支出完成预算的13.9%。决算数与预算数相比偏离度较大，有各种原因，但相关资金未能在当年使用并发挥作用，表明部分工作未能如期开展，预算的准确性要进一步提高。

（二）有些政策措施贯彻落实不到位

审计工作报告反映，抽查的24个县保基本民生、保工资、保运转情况发现，2019年有5个县相关支出未达当地标准，今年一季度末增至11个县。17个省有2.17亿元就业补助、支持小微企业创业担保贷款和职业教育资金等发放给了不符合条件的单位和个人，或用于发放津补贴、平衡预算等；还有1079.92万元被骗取套取。18个城市及开发区设立的中小企业创业投资基金有54.6亿元（占40.1%）长期未使用；支持的1925家企业中，有489家（占25.4%）不属于中小企业。

（三）预算绩效管理工作需要进一步加强

一些绩效目标设定不够明确和规范，没有准确反映核心产出和效益，有些转移支付绩效目标未与预算同步下达。绩效自评质量有待提高，有的部门项目自评不够客观、内容不够完整，自评分数存在虚高，可信度和公信力不够。一些部门重绩效评价过程、轻评价结果运用，绩效评价结果与预算挂钩机制需要强化。重点绩效评价范围需要扩大。绩效评价结果公开需要加强。

（四）政府债务管理需要进一步加强

债务余额与限额存在较大差距。如，2019年末国债余额低于限额约7170亿元，地方政府一般债务余额低于限额约14418亿元，专项债务余额低于限额约13258亿元。虽然这反映了中央和地方利用国库存款减少发债、节省利息的实际情况，但债务资金余额限额确定和使用管理需要进一步研究规范。债务付息支出增长较快。如，2019年中央政府债务付息支出4566亿元，占中央一般公共预算本级支出的13%，增长9.7%；地方政府一般债务付息支出3913亿元，增长23%；地方政府专项债务付息支出2654亿元，增长51.5%。付息支出增长较快，加大了财政收支矛盾，对财政可持续性影响要予以关注。

（五）预算决算编报管理仍需进一步改进

有的预算编报不够细化和精准，资金分配使用存在滞拨闲置问题，资金下达拨付耗时较长。项目支出标准数量和质量难以满足预算编制和评审工作需要，预算支出标准体系建设亟待加快，相关财政基础性工作要进一步加强。共同财政事权转移支付项目的设置、标准、分配方法与管理方式还不够明确。中央支出权责发生制事项还没有规范的制度办法。

三、几点建议

为全面深入实施预算法和贯彻落实党中央有关改革决策部署要求，进一步做好财政预算工作，我们提出以下建议：

（一）进一步支持做好“六稳”“六保”工作

落实好积极的财政政策要更加积极有为的要求，要把“六保”作为“六稳”工作的着力点，稳住经济基本盘。一是要落实落细各项减税降费政策措施，进一步出台助企纾困政策。进一步加大对中小微企业的金融支持力度，切实缓解融资难、融资贵问题。二是要落实落细保就业政策。用好用实就业补助资金和失业保险金，精准帮扶支持就业。创新财政资金分配方式，加快建立政策资金直达基层、直达企业、直达民生的机制。三是要建立抗疫特别国债使用台账，确保资金流向明确、账目可查。四是要抓紧明确特殊转移支付的分配政策，有效发挥资金作用。五是要加强对政策措施实施情况的跟踪监督，及时总结完善措施办法，有效发挥积极财政政策对稳定经济的关键作用。

（二）进一步推进全面实施预算绩效管理

完善事前绩效评估、事中动态监控、事后绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理链条。一是严格项目支出绩效目标设置。结合预算评审，研究对重点支出、重大投资项目开展事前绩效目标评估，提升绩效目标约束力。二是对预算执行情况和政策、项目实施效果开展绩效评价。将绩效评价范围由一般公共预算进一步向政府性基金预算、国有资本经营预算、政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金等拓展。着力提高绩效评价质量，增强社会公信力。规范第三方机构绩效评价。三是强化绩效评价结果应用。进一步建立健全绩效评价结果与完善政策、预算安排和改进管理挂钩机制，逐步加大绩效评价结果公开力度。四是扩大向全国人大报送绩效评价结果的范围和数量。进一步扩大重点支出和重大投资项目绩效评价结果随决算报全国人大常委会的范围。邀请人大代表和专家参与有关项目绩效评价。

（三）进一步加强政府债务管理

一是处理好债务规模余额和财政库款余额之间的关系，研究规范使用国债和地方政府债务余额与限额差额的方案。二是切实使用好财政赤字、抗疫特别国债和地方专项债券资金。着力加强项目储备等前期准备工作，切实解决“钱等项目”问题；科学合理分配债务资金，加快债券发行和使用，尽早形成实物工作量，加强债务资金管理监督。三是切实防范地方政府隐性债务风险。严格落实债务管理、使用和偿还责任，遏制隐性债务增量，化解隐性债务存量。

（四）进一步加强预算决算管理

一是完善决算编报。决算报告要进一步反映预算绩效管理和政策评估的情况。决算草案要进一步强化决算数与预算数偏离度大的情况说明。2021年要进一步增加报送全国人大审查的部门决算数量，提交按经济性质分类编报的部门决算表。二是规范权责发生制事项。要建立权责发生制事项制度办法，明确标准和范围，合理确定权责发生制事项和资金数额。三是加快预算支出标准体系建设。完善基本支出标准体系，加快项目支出标准体系建设，提高预算支出标准的合理化、科学化，更好发挥支出标准对预算管理的基础性作用。四是明晰共同财政事权转移支付项目的设置、标准、分配方法与管理方式，完善专项转移支付定期评估和退出机制。

（五）进一步加强审计监督

一是按照“治已病、防未病”的要求，着力推动部门单位完善制度、加强管理，切实整改到位，健全整改长效机制。二是加强政策落实跟踪审计。进一步围绕扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，开展审计监督。三是加强对抗疫特别国债、地方政府专项债务的审计。四是进一步加强对预算绩效情况的审计监督。