全国人大常委会预算工作委员会、全国人大
财政经济委员会、环境与资源保护委员会
关于财政生态环境保护资金分配和使用
情况调研报告

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。为推动深入贯彻习近平生态文明思想、有效落实党中央关于打好污染防治攻坚战、建设美丽中国等部署要求，加强对生态环保领域财政资金分配使用情况的监督，全国人大常委会2019年度监督工作计划安排，12月召开的常委会第十五次会议听取和审议国务院关于财政生态环境保护资金分配和使用情况的报告。为做好相关工作，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、环资委从4月起组成调研组，组织召开座谈会听取财政部、生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、水利部、国家林草局、审计署等国务院部门的情况介绍，先后赴重庆、湖北、广西、宁夏、内蒙古、湖南、甘肃等地方开展实地调研，召开专题座谈会听取上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南等省（市）人大常委会有关工作机构的意见和建议，委托云南、河北等省人大常委会预算工委开展专题调研，并在北京召开座谈会听取部分省级地方人大的意见和建议。全国人大常委会王东明副委员长，预算工委史耀斌主任、朱明春副主任，财经委乌日图副主任委员、周松和、蔡玲委员和环资委程立峰委员等参加了相关调研活动。其间，围绕湖北省鄂州市探索生态价值实现路径、土壤污染防治专项资金、财政支持“农村厕所革命”资金、生态监测能力建设等分别开展了专项调研。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，围绕生态文明建设、推动绿色发展、环境保护、污染防治和生态修复等作出一系列重大决策部署，提出一系列新理念、新思想、新战略，形成科学系统的习近平生态文明思想。各级政府及其部门深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央决策部署，坚持把生态环境保护与治理作为财政投入的优先保障方向，持续加大投入力度，着力保障支出重点，不断改进预算管理，支持加快生态文明体制改革，为打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设提供了有力支撑。

（一）持续加大财政资金投入

1.总量规模情况。财政生态环保投入总量持续快速增长。2016-2018年，全国财政生态环境保护与治理1（以下简称财政生态环保）累计支出24510亿元，年均增长14.8%，比同期财政支出增幅快6.4个百分点，占一般公共预算支出的比重从3.72%提高到4.17%。此外，一些地方还通过发行地方政府专项债券、融资平台向银行贷款等其他方式筹集资金用于支持生态环保建设。

表1 2016-2018年全国财政生态环保支出情况

    2.结构分布情况。从支出方向看，财政生态环保资金主要聚焦在支持污染防治攻坚战和林草生态建设等方面。分科目看，2018年，污染防治、林业和草原、能源节约利用、自然生态保护等支出占比分别为26.5%、21.0%、7.0%、6.7%。

表2 2016-2018年全国财政生态环保资金主要支出方向情况

从支出层级看，2016-2018年，中央财政生态环保累计支出10764亿元，占全国支出的43.9%；地方累计支出13746亿元，占全国支出的56.1%。分年度看，中央支出规模相对比较稳定，占全国财政生态环保支出的比重逐年下降；地方支出增长较快，占比逐年上升。

表3 2016-2018年中央与地方财政生态环保支出情况

（二）重点保障落实党中央决策部署

为落实好党中央有关决策部署，中央财政通过设立专项资金，突出重点，集中投入，着力解决一些社会比较关注的生态环境问题。

1.大气污染防治专项资金。2013年《大气污染防治行动计划》出台后设立，2016-2018年，累计安排资金474亿元。重点支持大气污染防治通道城市开展北方地区冬季清洁采暖，2018年试点城市已由12个增加到35个；支持京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域攻坚散煤治理、钢铁行业超低排放等重点任务。

2.水污染防治相关资金。2015年《水污染防治行动计划》出台后设立水污染防治专项资金，2016-2018年，累计安排资金396亿元；2018年调整城市管网资金、海岛和海域保护资金支持结构，加大水污染防治投入力度。重点支持长江经济带生态保护修复、开展渤海综合治理、城市黑臭水体治理等重点工作。

3.土壤污染防治专项资金。2016年《土壤污染防治行动计划》出台后设立，2016-2018年，累计安排资金195亿元。重点支持开展土壤污染状况详查、土壤污染防治先行示范区建设、污染土壤修复治理技术应用试点以及粮食主产区土壤污染治理等工作。

4.农村环境整治专项资金。2008年设立，每年投入稳定在60亿元左右，以行政村为重点支持开展农村生活污水治理、垃圾处理、畜禽养殖污染治理、历史遗留的农村工矿污染治理、饮用水水源地保护及其他与村庄环境质量改善密切相关的环境综合整治工作。

5.重点生态保护修复专项资金。2016年为落实习近平总书记关于“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要指示精神设立，2016-2018年，累计安排资金260亿元，主要用于支持地方开展山水林田湖草生态保护修复工程，先后将祁连山、黄土高原、京津冀水源涵养区、吉林长白山等25个重点生态屏障地区纳入试点范围。

6.支持森林湿地等生态系统保护修复。通过林业生态保护修复、林业改革发展等专项转移支付资金渠道，2016-2018年，累计安排资金2636亿元，重点支持完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，启动大规模国土绿化行动，加强森林资源管护培育，推动国有林场林区转型发展，推进荒漠化治理，强化湿地保护与恢复，加强生物多样性保护等。

7.重点生态功能区转移支付资金。2016-2018年，累计安排资金1918亿元，年度资金规模从570亿元增加至721亿元。主要用于引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在政府的基本公共服务保障能力，2018年加大了对“三区三州”、长江经济带等地区的支持力度。

（三）改进完善财政预算管理

1.加强制度建设。一是加快推进生态环境领域、自然资源领域财政事权和支出责任划分改革。按照正确处理政府与市场关系的原则，明确政府在生态环境法制规划标准、监测执法、污染防治、自然资源调查监测、自然资源产权管理等方面的主要职能，合理确定生态环境和自然资源领域财政事权和支出责任划分，适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权，目前改革方案正在按程序审核。二是建立健全中央专项资金使用管理办法，先后出台土壤、水、大气等污染防治专项资金管理办法及绩效评价办法，规范和加强专项资金管理。有关部门正在制定《中央财政生态环保资金项目管理暂行办法》。各地也不断完善资金管理制度，明确责任主体，从项目立项、资金分配、使用管理、绩效评价等全过程加强规范。

2.改进投入方式。一是整合资金，集中财力。中央财政加大专项转移支付项目清理整合力度，通过取消到期项目、合并同类项目、调整与财政事权属性不一致的项目等，生态环保领域专项转移支付项目由2013年的30项减少为2018年的17项，支出方向更加明确清晰。各地也积极探索改变原来生态环保政策资金条块分割、单项支持的方式，整合统筹财政生态环保资金，推进山水林田湖草全方位系统综合治理。内蒙古先后将中央农村节能减排专项资金（后改为农村环境综合治理资金）和自治区安排的村镇建设资金、农村牧区污水、垃圾处理设施建设补助专项资金，以及相关专项资金，整合设立农村牧区环境综合治理专项资金，资金规模从7000万元扩大到10876万元，增长了55.4%；支出方向由19个旗县转为集中支持4个贫困旗县和2个非贫困旗县，体现了集中财力办大事的思路。二是引导社会资本参与。各地积极探索完善生态环保领域政府与社会资本合作（PPP）机制，将生态环保领域项目列为PPP模式的重点和优先领域，重点在垃圾处理、污水处理等具有相对稳定收益、市场化程度较高的领域，通过合理定价、使用者付费、可行性缺口政府补助2等方式，吸引社会资本参与项目建设，让财政资金从“投建设”转向“补运行”。江苏、重庆、内蒙古等地方还通过设立专项基金，撬动社会资本进入生态环保领域，重点支持环保产业、环境治理、生态修复保护、危化品搬迁等项目。

3.完善横向生态补偿机制。各地重点在水环境领域建立区域、流域横向生态补偿，引导经济相对发达、生态获益地区给予经济相对落后、生态保护较好地区适当补偿。重庆、湖北、湖南、江西、内蒙古等地方还通过印发文件、制定办法等，对建立流域横向生态补偿机制和开展长江流域治理保护任务进行激励。目前对于省（市、区）域内跨流域相关主体间的补偿机制，依据界面断面考核指标确定补偿数额，已经成为推进流域污染防治的重要工作机制和考核引导机制，重庆市璧山区更是将辖区内河流断面考核责任压实到了街道一级。重庆市还实施了森林覆盖率区县横向补偿机制，未达成森林覆盖率目标任务的区县，可向森林覆盖率有盈余的区县购买指标面积，并支付相应的森林管护费，以引导督促区县提高森林覆盖率水平。湖北省鄂州市探索应用“当量因子法”（根据土地、森林、水域、草地等自然资源资产所提供的气候调节、净化环境、土壤保持、生物多样性等生态服务，赋予其相应的生态价值参数即当量因子，通过专业模型计算各生态要素的生态价值）计量各下辖区综合生态服务价值，以外溢生态服务价值作为补偿依据建立下辖区间的横向生态补偿机制，使生态环境优势突出、经济发展程度较低的梁子湖区，2018年得到市财政和其他区财政补偿8200多万元。同时，支持和引导受偿地区将相对稳定的补偿收益作为现金流，开展绿色金融产品创新和生态资产资本化试点。

4.优化资金分配。一是改革资金分配方式。中央财政资金分配主要采用因素法，结合上年绩效目标完成情况，切块下达地方，由地方在规定范围内统筹使用，调动地方积极性。浙江、湖南等地方在推进因素法分配的过程中，还建立了资金分配与市县工作努力程度、完成情况挂钩的机制。浙江、云南等地方对适合“项目法”管理的资金实施竞争性立项分配，按规定程序评审择优分配，并建立全过程、全方位公开机制。二是加强项目库管理。建立健全项目储备制度，加强中央项目储备库建设，按照项目成熟度分类管理，中央财政环保专项资金重点支持成熟度高的项目。省级地方在中央资金下达后，同样择优选择成熟度较高的项目，编制省级年度实施方案，并报中央有关部门备案。

5.强化全过程预算绩效管理。事前严格绩效目标设立，推进预算绩效目标覆盖所有财政生态环保资金，明确项目设立期限和支持内容，将预算资金下达与绩效目标管理同部署同下达。事中实行生态环境保护治理目标实现程度和预算执行进度“双监控”，建立重大政策、项目绩效跟踪机制。事后在自评的基础上，组织第三方开展重点绩效评价，绩效评价结果作为预算编制、测算分配生态环保资金的主要依据。各地也积极探索创新，广西壮族自治区注重发挥“智库”力量，组织绩效管理专家对重点项目开展预算绩效目标跟踪监控；云南省依托信息化系统及时跟踪监督项目绩效信息，根据生态环境治理监测考核结果增加或扣减生态功能区转移支付资金；内蒙古包头市依托政府投资项目库系统，整理设计了包括生态环保在内的100多个项目绩效目标模板。

（四）取得显著成效

一是保障了污染防治攻坚战等重点任务有序推进。蓝天、碧水、净土保卫战全面展开，取得重大进展。对京津冀及周边、汾渭平原、长三角等重点地区开展大气综合治理强化监督，稳步推进化解钢铁、煤炭过剩产能，持续开展“散乱污”企业排查整治。推进全国集中式饮用水水源地环境整治，1586个水源地6251个问题整改率达99.9%，5.5亿居民的饮用水安全保障水平得到提高。36个重点城市1062个黑臭水体中，95%消除或基本消除黑臭。开展国家层面农用地土壤污染状况详查成果集成与评估。积极推进重点行业企业用地调查工作。持续推进6大土壤污染防治综合先行区建设和200多个土壤污染防治与修复技术应用试点项目。初步划定京津冀、长江经济带和宁夏回族自治区等15个省份生态保护红线，山西等16个省份基本形成划定方案。确定两批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。组织开展山水林田湖草生态保护修复工程试点，推进长江、黄河流域环境治理和生态修复，实施蓝色海湾整治行动。积极推进国家公园体制试点。

二是促进了生态环境质量的持续改善。2018年，全国338个地级及以上城市空气质量优良天数同比上升1.3个百分点，细颗粒物（PM2.5）浓度同比下降9.3%。与2013年相比，京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原PM2.5浓度分别下降48.1%、34.3%、31.9%；全国地表水好于Ⅲ类水质比例提高了6.9个百分点，劣Ⅴ类水体比例下降3.5个百分点。2013-2018年，全国累计完成造林6.19亿亩、森林抚育7.58亿亩，每年减少天然林资源消耗3400万立方米。到2018年，森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量达到151.37亿立方米，成为同期全球森林资源增长最多的国家。

三是支持生态监测能力明显提高。在全国338个地级及以上城市布设1436个空气质量国控监测站点，全部具备PM2.5等六项指标监测能力；在全国十大流域1366条河流和139座重要湖库上布设地表水国控断面2767个，另有地方监测断面约8700个，基本满足全国水环境治理评价、考核、预警需求；基本构建包括生态环境部38800个、农业农村部40061个和自然资源部1000个监测点位的国家土壤环境监测网，覆盖全部区县和全部土壤类型；建成63个生态监测地面站、环境一号A/B/C三星和高分五号卫星环境遥感监测体系，实现2-3天对全国覆盖一次的遥感监测能力；建成由23000余家国家重点监控企业组成的污染源监测网络。

二、存在的问题和不足

尽管近年来各级财政不断加大生态环保领域的投入力度，支持打好污染防治攻坚战、推进生态保护修复和促进提高生态环境质量取得了明显成效，但财政生态环保资金在投入、分配、使用、管理等方面还存在一些问题和不足，相关体制机制还有待进一步完善，需要各级政府高度重视，研究解决。

（一）投入保障机制有待健全

一是普遍反映资金缺口大。从调研情况看，各级政府及其相关部门普遍反映生态环境形势严峻、历史欠账较多、治理任务较重，可用财力有限与生态环保投入需求较大之间的矛盾突出。如，中央财政2019年自然资源领域生态保护修复两个专项安排142亿元，与相关部门测算的每年589亿的资金需求存在较大差距；云南省通过多种方式支持滇池治理，但因资金筹措困难，目前投资仅完成“十三五”规划目标的31.4%；内蒙古仅“一湖两海”治理项目资金缺口就达29亿元。部分中西部地区反映，在近年来财政收入增速放缓的情况下，既要落实好大规模减税降费政策，又要解决好“保工资、保运转、保基本民生”问题，加大生态环保支出的难度较大，一些地方通过不同形式举借债务来筹集资金。宁夏石嘴山市受中央资源枯竭城市政策退坡及到期等影响，地方财政可用财力逐年减少，由2013年的31.92亿元降至2018年的17.1亿元，财政统筹用于生态环保投入的能力十分有限。

二是资金投入标准体系有待完善。一些地方反映由于污染防治和生态保护缺乏统一、规范的治理修复路径，资金投入标准体系建设相对滞后，项目投入的具体测算标准和办法的科学性有待提高。有些部门和地方反映环境治理技术规范相对滞后影响预算编制的准确性，导致实际支出与预算安排差异较大，追加追减甚至取消的现象不在少数。如土壤污染防治专项资金就因缺乏成熟的修复治理技术存在预算执行率偏低的问题。调研发现，由于在财政投入规模和投入方式等方面相关的标准和规定不够完善，一些地方在确定污染防治和生态保护投入方面，主要根据当地财力状况，财力好的地方、财力好的时候就多投一些；财力差的地方、财力差的时候就少投一些。不少地方反映林业、草原的补偿范围偏窄，补偿标准偏低，难以形成有效激励、发挥引导作用。

三是多元投入机制尚未形成。虽然生态环保领域已经开始采用了政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等方式，但主要集中在污水处理等有稳定收益的项目，有些项目还会附带周边土地开发作为补偿。总体上对利用社会资本等统筹考虑不够，财政资金撬动引导作用发挥还不够，没有形成持续稳定的社会资本投入机制，政府主导、企业主体、社会和公众共同参与的多元投入模式尚未真正建立，生态环保资金投入方式比较单一。

（二）生态补偿机制有待完善

一是纵向生态补偿机制需要健全。重点生态功能区为保护生态环境，在经济结构、产业结构等方面受到限制，牺牲发展机会，付出成本代价，影响地方财力，建立针对重点生态功能区的转移支付制度非常必要。而目前国家重点生态功能区转移支付办法，在资金的测算因素、分配公式等方面主要着眼于“保工资、保运转”等基本保障，而对促进主体功能区提升生态功能的激励和约束作用考虑不够，没有与生态功能区生态环境改善、提升生态价值、提供生态服务等挂钩，没有将给予重点生态功能区的补偿资金规模与生态价值量变化有效衔接，对促进生态功能区走生态优先、绿色发展的高质量发展道路缺乏有效的正向激励，对环境退化的也缺乏相应的惩处机制。

二是横向生态补偿机制有待进一步规范和拓展。根据中央有关部门制定的加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见，跨流域横向生态补偿工作主要由相关地方协商进行，中央财政对达成补偿协议的重点流域以奖励方式予以支持。一些地方反映，单凭相关省份自主协商，受益地区往往积极性不高，在补偿标准、补偿方式等方面很难达成一致意见，影响补偿机制的建立，需要进一步研究如何加强中央的指导和协调。同时，横向生态补偿机制在其他生态要素方面的应用还比较窄，例如针对空气质量变化情况的横向生态补偿机制，京津冀及周边等不少地方已经提出需求，但还没有引起有关部门的重视。基于整体生态环境价值的区域间综合性横向补偿机制尚未提到议事日程。

三是生态环境损害赔偿制度和资源开发生态修复赔偿机制等改革滞后。对于生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径、赔偿标准等还缺乏统一、明确的法律规定，污染损害生态环境的成本依然较低，政府与污染主体的治理责任界定不明晰，形成“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，客观上增加了各级财政的支出负担。同时，有的地方反映资源开发生态修复赔偿机制还不完善，来自中央企业开发利用本地资源的获益较少，不足以承担后续生态修复任务。

（三）资金分配有待优化

一是资金分配方式有待完善。按照财政资金分配方式优化改革的相关要求，在中央层面财政生态环保资金大多采用因素法分配，有利于加快资金下达速度、调动地方积极性，但也出现了“重分配、轻管理”的新表现。调研发现，资金分配不够实事求是，对部分适宜和需要按项目法分配管理的资金也切块下达；有的地方将资金层层切块，一分了之，最终完全由市级甚至县级确定项目和组织实施专项政策，资金整体使用效果和政策目标难以保障。许多地方项目库建设不到位影响资金分配效果，有的项目储备不足，有的入库项目实施基础薄弱，“钱等项目”、资金闲置现象比较普遍。大量资金结存闲置在财政部门、项目主管部门或实施单位，没有真正发挥效益。

二是“九龙治污”、多头分配、“小散乱”现象比较突出。生态环保是系统性工程，涉及发改、财政、生态环境、自然资源、住建、农业、水利、林业等多个职能部门，区域性、流域性环保项目还会涉及到多个地方。调研发现，由于尚未建立生态环保整体治理协同机制，部门间缺乏有效的统筹协调，各部门大多根据自身职责和单一生态要素谋划，不仅存在职责交叉、重复投入，也造成条块分割、资金分散，影响整体治理效果。如，相关部门管理的水污染防治等专项转移支付，与重点流域水污染防治等中央基建投资功能相同或类似；有的部门内部不同司局同时安排污水和垃圾处理设施建设补助等。

三是转移支付源头整合不够到位。生态环保领域专项转移支付清理整合力度不小，从2013年的30项减少到2018年的17个，但部分转移支付项目实质上还是“大专项套小专项”，有的将多项资金管理办法简单拼凑到一起，实际上还是各行其是；有的虽然整合后制定了统一的资金管理办法，但原有的各自资金管理办法仍作为具体操作依据，对于地方具体执行部门、单位实际并未整合，存在“上合下不合、形合神不合”的问题。

四是支出结构有待优化。资金投入仍侧重于“末端治理”，对“源头治理”及“全过程治理”投入偏少，保护优先、节约优先、自然恢复为主的方针落实不够。环保项目和工程建设，资金安排主要集中在建设环节，对运营和后续维护考虑不够，项目建成后难以运转，部分地方农村污水处理设施存在投产即停机的现象。中央财政对部分国控监测站点建设仅考虑设备支出，土建、房屋等均由地方财政承担，不仅加重地方负担，也影响建设进程。同时，部分资金安排与机构改革职能调整衔接不够到位，影响资金使用和部门职能履行。

（四）资金使用管理有待改进

一是资金下达使用不规范等问题依然突出。尽管《预算法》对分解下达预算资金的时间做了明确规定，但从调研情况看，从中央基建投资计划下达到预算指标下达耗时较长，2017年度包括生态环保投资项目在内平均耗时74天；地方相关部门资金分解下达不及时问题较为普遍，有的资金滞拨达200多天；有的主管部门将资金落实到项目比较迟缓，甚至存在资金跨年度仍未落实到项目现象。项目单位挤占挪用专项资金、资金支付不合规、结余结转资金未及时收回等问题仍然存在。调研发现，有些地方要求项目进度达到50%以上才能下拨财政资金，致使项目施工企业、单位先行垫付大量资金，容易出现垫付资金不到位影响项目进展的情况。

二是资金使用效益还需提高。在监测能力建设方面，按照规定，中央财政和地方财政分别负责国家、地方生态环境监测事权资金。在执行中有的部门制定监测站点设置规划仅涵盖中央财政承担的国家生态环境监测站点布局，中央和地方各布各的点，缺乏统筹和有效衔接，容易出现重复建设。有的对监测站点的成本控制不够严格，设施设备建设贪大求全。有的资金使用粗放，没有按照资金性质建立有效机制，难以实现政策目标。如，有的将草原生态奖补资金按草原面积简单发放，被视为一般性补助，有效调动牧民禁牧减畜的积极性不够，超载过牧现象仍然存在。

三是绩效管理仍需加强。生态环保领域财政资金的绩效评价体系还不够健全，没有很好地体现生态环保工作的专业性、特殊性。绩效目标制定较为原则，缺少科学、统一、规范的绩效评价指标，部分指标设置不够合理，如公益性较强的环保项目难以吸引社会资本，却设置了吸引社会投资的指标。绩效评价科学化、规范化、精细化及覆盖的广度还有待提高，部分项目自评不够严格，绩效评价结果的可信度不高，地区间难以横向比较，也影响结果的应用。同时，目前的绩效评价还主要关注项目短期绩效，与整体环境质量改善的长期评价衔接不够。

（五）生态环境治理理念和机制有待进一步落实

一是践行“绿水青山就是金山银山”理念的制度创新不足。从调研情况看，习近平生态文明思想特别是“绿水青山就是金山银山”的发展理念已经深入人心，各地根据实际情况积极探索实现“绿水青山”的生态价值转化为“金山银山”的经济价值的路径。2016年以来，生态环境部已经命名了两批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，提供了各具特色的实践样本。但在制度创新方面，除“绿色GDP”核算体系、“生态价值工程”的实践探索外，制度方面的创新还显不足，已有经验的总结提升也还不够。如何引领促进“绿水青山”转化为“金山银山”，走“生态优先、绿色发展”的高质量发展新路子缺乏有效制度支撑，特别是缺乏与生态文明建设相适应的政绩考核体系，一些地方还不能有效处理好经济发展与生态保护的关系。

二是政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系尚未形成。生态环境保护涉及千家万户，与每个人息息相关，政府、企业、社会、居民都有各自的责任，但各相关主体的责任边界不够清晰。在责任边界不够明晰、责任落实不够到位的情况下，仅仅强调政府“兜底”责任，容易无限扩大政府责任、加重财政负担。在生态环保领域部分具体财政事权和支出责任划分方面，中央与地方也存在争议，影响责任落实。如中央部门将大气污染治理等方面的专项资金视为给予地方的补贴和奖励，而地方特别是基层政府认为这属于跨区域性事务，应由中央和省级政府承担更多支出责任。一些地方采取关停并转甚至拆除企业设施设备来推进生态环保工作，但对于企业因国家政策变化而带来的损失缺乏明确说法，影响企业和社会对生态环保政策的拥护和参与。

三是适应生态系统性保护的法律制度及实施机制有待完善。近年来，我国生态环保领域的法制建设有了长足进步，但主要还是立足大气、水、土壤等单一生态要素的分散立法，区域性生态补偿和保护立法还有待加强，与适应生态系统保护修复的整体性、系统性、集成性立法要求不相适应。从近两年全国人大常委会有关执法检查情况看，在政府部门之间还存在监管职能分散、职能交叉、职责不清、落实不到位等问题，部门协调联动、考核问责等工作机制还不健全。组建自然资源部、生态环境部等机构改革方面提供了基础条件，统筹治理机制亟待健全。

三、相关建议

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，污染防治和生态环境治理是需要跨越的一道重要关口。党的十九届四中全会决定对坚持和完善生态文明制度体系作出了战略部署。必须坚持以习近平生态文明思想为指导，准确把握“四个一”的战略定位，保持加强生态环境保护建设的战略定力，积极构建生态环境保护制度体系，健全科学规范、责任明晰、保障有力的生态环保投入机制，坚持方向不变、力度不减，进一步优化支出结构、加强资金管理、提升使用绩效，为落实党中央生态文明建设重大决策部署，走“生态优先、绿色发展”的高质量发展新路，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，提供有力保障。

（一）加强顶层设计，健全制度机制

一是研究建立与生态文明建设相适应的政府绩效考核评价制度。引导和鼓励地方积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，搭建起生态价值转化为经济价值的桥梁，提供制度化实现路径。总结湖北鄂州等地方探索实践经验，明确技术路线，实现对特定区域整体生态价值的科学测算，建立以区域生态价值为基础的考核评价指标体系。适应生态文明建设要求，完善政府绩效考核评价制度，引导各级政府处理好保持经济持续健康发展和推进生态文明建设的关系。坚持因地制宜、分类考核，可考虑在以生态环境保护为主要任务的重点生态功能区实行以考核生态价值为主的考核评价体系，与在其他地区主要考核经济发展效益等形成复合评价体系。

二是加快厘清政府责任和财政支出范围。要进一步处理好政府与市场、政府与社会的关系，厘清政府、企业、社会、居民在生态环保领域的责任边界。要明晰财政生态环保支出责任范围，坚持保障政府履行生态环境保护管理职能与基本公共服务职能需要，体现政府投入的公共性和公益性特征，发挥财政资金的引导和撬动作用，进一步支持更好发挥市场机制和社会力量作用。认真研究政府生态环保的政治责任和财政“兜底”责任的内涵外延，防止在财政生态环保支出方面出现大包大揽。同时，完善生态环保经济政策，有效发挥排污权交易、碳排放权交易等机制作用；完善支持绿色发展的财政政策，加大财政支持绿色生产和消费的力度；妥善处理好因生态环保标准提高对企业、社会带来的影响。

三是加快生态环保领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。坚持与财政能力相适应，按照适度加强中央财政事权和支出责任的要求，中央财政应在跨区域跨流域污染防治和生态保护、国界河湖治理、生态环境监测等方面承担更多责任。对于区域内污染防治和生态保护，应当进一步压实省级政府支出责任，市县级政府应当在推进污染减排、保护农村环境、促进绿色发展等方面承担主体责任。按照“全国一盘棋”的要求，中央有关部门应当落实面向全国的统一规划责任，实现中央支出项目与地方支出项目之间的合理布局、有效衔接，形成整体合力，提高资金绩效。

四是进一步完善生态文明建设法律制度。适应生态本身的系统性特征，树立生态环境保护与修复的系统性思维，转变单一生态要素立法思路，以长江保护法等流域性立法为契机，进一步完善生态环境保护法律体系，推动落实“山水林田湖草是生命共同体”的统筹治理工作机制。研究制定生态环境基本法，增强生态文明制度建设的系统性、协同性。参考民法典模式，推动现有多个污染防治专项法律的合理整合，推进生态环保领域立法的适度法典化。进一步完善执法司法制度，厘清监管职责、健全监管机制、强化协作联动、加大问责力度，确保法律执行严格到位，确保法律有效实施。

（二）完善标准政策，强化投入保障

一是加快健全相关标准体系。根据生态环境保护的专业特点，加强相关标准体系建设，突出精准治污、科学治污、依法治污，完善大气、水、土壤等污染防治路径和技术规范，健全生态监测标准和生态保护指南，保障生态环保工作有路可循、有标可依。在此基础上，加快健全财政支出标准体系建设，逐步完善财政生态环保支出项目定额标准、资产配置标准等，为规范和细化财政支出预算编制和分配夯实基础。研究完善部分重大长期生态保护工程补偿政策，适当提高林业等生态补偿标准，提高补偿政策的针对性和有效性。

二是健全稳定规范可持续的投入机制。要按照生态环保领域政府职责范围和生态文明体制改革部署要求，根据人民群众的优质生态环境需求、绿色科技和防治技术发展、生态承载力规划等因素的引致需求规律，考虑财政收入增长的新常态和减税降费政策，建立稳定规范可持续的财政生态环保资金投入机制，继续支持打好污染防治攻坚战。要处理好保护治理需求与财政承受能力的关系，在摸清环境污染状况底数的基础上，区分轻重缓急，合理规划财政投入，严格控制不规范的举债行为，谨防专项债券一般化；处理好风险控制与治理修复的关系，对于目前治理修复成本过高的项目，应当以控制风险为主；处理好当期支出与长期投入的关系，加强财政生态环保投入中长期预测，完善中期财政规划，保证财政投入的稳定和可持续。

三是加快构建多元化生态环保投入机制。要通过建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制、收费机制，形成稳定规范的社会资本生态环保投入回报机制，推动社会资本参与模式创新，推动包括环境污染第三方治理、政府购买服务、PPP、排污权交易等生态环保市场的形成。支持地方积极探索“社会资本投入、政府按效付费”的模式，发挥财政资金的引导和撬动作用，吸引社会资本参与，提高治理能力和效率。

（三）推进生态补偿，落实生态赔偿

一是改进纵向生态补偿机制。改革完善现行中央对地方重点生态功能区财政转移支付制度，调整优化测算因素和测算公式，将通过科学测算的生态价值量的增减变化作为奖惩标准和调整依据，逐步提高其所占权重，发挥激励约束作用。逐步实现纵向转移支付与地区生态价值总量变化挂钩，生态保护得越好、生态价值量越高、得到的转移支付资金就越多，以引导各地更加重视生态保护效果。在全面科学测算重点生态功能区在保护生态、改善民生等方面实际需求基础上，适当加大中央财政对重点生态功能区的转移支付力度。

二是完善横向生态补偿机制。要发挥好上级政府及其相关部门在制度设计和统筹协调方面的作用，妥善解决同级地方之间协调困难的问题，促进横向生态补偿机制落地落实。在总结新安江流域补偿机制经验的基础上，进一步完善横向补偿制度。建立健全长江流域、黄河流域、京津冀地区横向生态补偿机制，推动横向生态补偿机制全覆盖、规范化、系统化。积极探索生态价值外溢服务的科学计量，研究建立生态受益地区向生态价值输出地区基于生态功能定位的综合性补偿机制。

三是健全生态环境损害赔偿制度和资源开发生态修复赔偿机制。要加快完善配套措施，明确赔偿责任、完善赔偿机制、规范赔偿责任追究程序等，确保生态环境损害赔偿制度真正落实。严格执行生态环境损害责任终身追究制，增强企业和公民的环保意识、责任意识，促进解决政府被动“买单”问题。进一步完善资源开发生态修复赔偿测算，强化资源开发主体的生态修复责任。

（四）完善分配方式，优化支出结构

一是进一步完善分配机制。要适应生态文明建设的专业特点，根据不同情况，科学合理选择因素法和项目法分配方式。对于在中央层面按照因素法分配资金的，应当强化地方政府特别是省级政府的项目库建设责任，做实项目库。要推进科学编制财政生态环保资金中期财政规划和三年滚动预算，加强各级政府及其部门的项目库建设，细化项目库要素内容，严格入库审核，强化前期工作，切实解决“钱等项目”、“钱找项目”等问题。建立职能部门项目库与财政部门项目库对接平台和项目查重机制，在预算编制环节整合项目预算，防止重复浪费。开展项目全周期滚动管理，跨年度项目特别是基本建设项目要结合项目实施计划，提出分年度预算安排方案。

二是健全资金分配部门间统筹协调机制。按照污染防治和生态治理修复的系统性特点和整体性要求，健全公开透明的部门间统筹协调机制，资金分配应当体现“上下游、干支流、左右岸统筹谋划”的要求，并相应建立跨部门联动工作机制，推动形成工作合力。在具体资金安排上，要根据国家任务规划，结合财力状况，区分轻重缓急，集中财力、突出重点、合理安排，提高实效。

三是优化支出结构。推进转移支付实质性整合。要继续加大专项转移支付的清理整合力度，建立定期评估和退出机制。加强顶层设计和统筹协调，着力在中央层面推进实质性整合，避免“大专项套小专项”，变相增设专项。落实节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，加大支持清洁生产和生态保护的力度，抓好源头防控。推动建立项目运营长效机制，积极吸引社会资本投入环保设施建设和运营维护。加大生态环保科技方面的投入，发挥科技创新对污染防治、生态治理、节能减排等支持作用。加强环境监测能力建设，为开展环保投入绩效考核奠定基础。

四是落实有利于绿色发展的税费政策。结合生态环保规划、产业发展政策等，制定有利于绿色发展的结构性减税政策，研究建立支持生态文明建设的税式支出制度。对高污染、高耗能行业研究采取提高税率等措施，以鼓励淘汰落后产能，推动产业结构调整。完善收费制度，在清理涉企收费、减轻企业负担的同时，要统筹考虑生态环保等政策目标，防止“一刀切”，出现“搭便车”现象。

（五）加强资金管理，提升使用绩效

一是促进规范管理。要严格落实预算法有关规定，发挥好人大监督、审计监督、财政监督作用，加快预算下达和执行进度，确保资金及时到位、产生效益。要根据资金分配方式向因素法为主转变的现状，将管理工作重心前移，做细做实目标任务清单，明确管理监督抓手，夯实上级政府的监管职责，提高管理和治理水平。建议利用大数据等现代信息技术搭建信息化监督平台，有效发挥财政部各地监管局的作用，实现财政生态环保资金的全过程动态监控。

二是完善绩效管理。要根据生态环保的专业特点，进一步健全完善绩效评价指标体系，适当增加资源利用、环境治理、环境质量、生态保护效果、绿色生活等方面的指标。推进财政生态环保资金绩效评价全覆盖，所有项目制定带有量化指标的绩效目标，加大第三方评价力度，进一步发挥绩效审计作用，提升绩效评价的质量和公信力。完善评价结果使用机制，适当选择调整预算安排、纳入领导干部考核评价、开展督查问责等方式，提高绩效评价作用。同时，研究建立项目短期评价与生态环境长期评价的衔接机制。

1 财政生态环境保护与治理支出主要包括政府一般公共预算科目中的211节能环保支出、213农林水支出中部分科目、220国土海洋气象支出中部分科目等。

2 可行性缺口政府补助是指使用者付费不足以满足项目成本回收和合理回报时，通过政府补助弥补缺口。