全国人大常委会预算工作委员会
关于2018年中央决算草案的分析意见

为了做好十三届全国人大常委会第十一次会议审查批准2018年中央决算有关服务工作，根据监督法、预算法等法律规定，贯彻落实党中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》及全国人大常委会实施意见要求，2019年5月中下旬，预算工作委员会分别听取了财政部关于2018年中央决算情况和审计署关于2018年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告的通报，生态环境部、农业农村部关于部门决算和重点项目支出绩效评价情况的介绍，财经委侧重预算审查的组成人员，农委、环资委委派的组成人员参加会议，并就有关问题交换了意见。在此基础上，预算工委对2018年中央决算草案和决算报告进行了认真研究，提出分析意见，供各位委员审议时参考。

一、2018年中央决算情况总体良好

2018年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其财政等部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央决策部署和十三届全国人大一次会议提出的各项要求，贯彻实施预算法，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，落实高质量发展要求，实施积极的财政政策，加大减税降费力度，加强对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、民生等重点领域支持，深化财税体制改革，提高预算管理水平和财政资金使用绩效，较好地完成了全国人大批准的中央预算。

（一）中央一般公共预算收入情况

中央一般公共预算收入85456亿元，为预算的100.1%，增长5.3%。其中税收收入80448亿元，为预算的100.3%，增长6.3%。国内增值税、企业所得税和个人所得税收入分别为预算的104%、101.6%和107.4%；因年中两次提高部分产品出口退税率，出口货物退增值税、消费税为预算的107.7%。非税收入5008亿元，为预算的97.2%。

（二）中央一般公共预算支出情况

中央一般公共预算支出102388亿元，完成预算的99.1%，增长7.7%。其中，中央本级支出32708亿元，完成预算的100.7%，增长8.8%。中央本级教育支出、科学技术支出、社会保障和就业支出、农林水支出等重点支出较好地完成了预算，为重点领域和民生事业发展提供了有力保障。

（三）中央对地方转移支付情况

中央对地方转移支付支出61649亿元，完成预算的99.1%，增长8.1%。其中，一般性转移支付38722亿元，完成预算的99.3%，增长10.2%，一般性转移支付中的均衡性转移支付完成预算的100%，增长9.2%，较好地发挥了促进地区间基本公共服务均等化的作用。专项转移支付22927亿元，完成预算的98.8%，增长4.8%，有效保障了党中央重大方针政策和决策部署的落实。如大气污染防治、水污染防治专项资金分别完成预算的100%、107.1%，增长25%和30%。

（四）赤字与债务管理情况

中央一般公共预算赤字15500亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额149607亿元，控制在全国人大批准的余额限额156908亿元之内。年末地方政府债务余额184619亿元，控制在全国人大批准的余额限额209974亿元之内。年末中央预算稳定调节基金余额为3766亿元。

（五）中央政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支情况

中央政府性基金收入4035亿元，为预算的104.4%；中央政府性基金支出4022亿元，完成预算的94.7%。中央国有资本经营预算收入1326亿元，为预算的96.3%；中央国有资本经营预算支出1112亿元，完成预算的95.1%。2018年首次编报中央社会保险基金决算，中央社会保险基金收入590亿元，为预算的87.2%；中央社会保险基金支出532亿元，完成预算的81.3%，主要是中央国家机关养老保险改革进度低于预期；当年收支结余64亿元，年末滚存结余330亿元。

2018年中央决算草案与十三届全国人大二次会议审查批准的中央预算执行情况比较，一般公共预算收入增加9亿元、支出增加7亿元，增收减支合计2亿元，已补充中央预算稳定调节基金；中央政府性基金收入增加2亿元，支出与执行数持平；国有资本经营收入增加1亿元，支出数与执行数持平；中央社会保险基金收入增加8亿元，支出增加0.4亿元。

（六）落实人大预算、决算决议，改进决算编报

按照预算法规定、党中央相关改革部署和全国人大及其常委会预算、决算决议要求，今年国务院进一步改进完善了决算编报工作。一是突出报告了2018年大力实施减税降费、支持打好三大攻坚战、深化供给侧结构性改革、促进城乡区域协调发展、保障和改善民生等重大政策的实施效果。二是落实预算法第七十九条关于决算重点审查内容的规定，决算报告更好反映了预备费、财政结余结转资金使用和超收收入安排、预算周转金规模等情况。三是决算草案中增加了中央社会保险基金决算报表和部门政府性基金预算财政拨款支出决算表，细化了中央本级基本建设支出决算表。四是向全国人大常委会提交20个重点项目绩效评价报告，比去年增加5个，提交部门绩效自评结果的项目数量从182个增加至265个，覆盖范围从一般公共预算拓展至政府性基金预算。

（七）依法开展审计监督，对中央一级预算单位审计全覆盖

审计署紧紧围绕党和国家中心工作，按照预算法、审计法和全国人大及其常委会预算、决算决议要求，对2018年中央预算执行、中央决算和其他财政收支依法开展了审计。首次对中央一级预算单位实现审计全覆盖；揭示了中央财政管理、部门预算执行、重点专项资金和重大项目、推动打好三大攻坚战、减税降费等重大政策措施落实中存在的突出问题；分析指出问题产生的原因；从持续深化供给侧结构性改革、推动积极财政政策加力提效等方面，提出了审计建议。

二、2018年中央决算反映出来的主要问题

按照预算法规定和党中央有关改革部署要求，结合审计工作报告揭示的问题，在决算编报和资金使用等方面还存在一些需要解决的问题。

（一）有的减税降费政策措施落实还不够

有的税费减免政策较为复杂。如，审计反映高新技术企业所得税优惠和研发费用加计扣除优惠政策操作复杂繁琐，存在难以落实的问题。科技成果转化等优惠政策实施中，有些配套制度措施没有跟上，有的地方政策把握偏紧，影响了政策的可获得性。在个别地方，政府部门违法违规收费或者将费用转嫁给企业承担的行为仍时有发生。

（二）有的财政政策和资金管理需要加强改进

如，财政惠农补贴散碎交叉情况较为突出，容易造成重复申领甚至套取财政资金，影响政策实施效果。又如，有的生态环保和污染防治项目前期准备不足、建设进度缓慢，形成较多结余结转，有的建成后闲置或无法使用，或因管理不规范效益不佳形成损失浪费，影响财政资金效益发挥和政策落实。

（三）预算绩效管理需要进一步加强

一是有的部门和地方预算绩效管理意识不强，预算编制时缺乏科学论证和测算，预算执行中缺乏对预算绩效的跟踪反馈，决算时缺少结果评价。二是有的预算绩效指标设置不够规范科学。如“大气、水、土壤污染防治行动计划实施管理项目”设定“会议、培训次数”指标值为≥80次，实际完成值为3次。有的指标设置还存在过程性、合规性指标多，质量和效果性指标少的情况。三是一些中央部门绩效自评工作管理不够严格规范。评价过程中，有的随意调整绩效目标，自评得分虚高。四是绩效评价结果运用不够充分。一些专项资金预算编报时没有充分考虑上年绩效评价结果。有的支出事项绩效目标设定与年度预算资金安排不够衔接匹配。五是绩效评价结果向社会公开不够。

（四）地方政府债务管理有待进一步加强

一是限额内政府债务风险防控不容忽视。地方政府债务规模持续增大，不少地方的市级、县级政府债务规模达到预警风险提示或警示水平，个别地区限额内债务还本付息压力大。二是地方政府债务余额和限额之间差距较大，地方政府债务限额管理制度需要进一步完善。三是防范化解地方政府隐性债务风险压力大。地方政府隐性债务无序增长势头初步得到有效控制，但仍有部分地区存在政府违法违规举债融资和提供担保情况。受经济下行压力大、减税降费等因素影响，不少地方财力紧张，收支矛盾突出，隐性债务化解工作压力大。

（五）预算决算编报需要进一步加强改进

一是预算决算编制不够细化和清晰。有的项目支出总数与分项之和相差较大，缺少必要的说明。如，中央基建支出“公立医院”支出决算数为14.69亿元，细化列示的两个科目只有2.8亿元。二是有些收支项目决算和预算相差较大，缺少原因分析。如可再生能源发展专项资金完成预算偏低，草案中解释是在执行中调整为中央本级支出等，而对调整的必要性、合规性和合理性未作进一步说明。三是预算执行绩效反映不够充分。对专项转移支付支出、重大投资项目资金的使用及其绩效情况反映得不够充分具体。四是部门预算管理基础工作亟待加强。有的部门预算执行率较低、年末结转结余规模较大。

三、几点建议

为了全面深入实施预算法和贯彻落实党中央有关改革决策部署，进一步做好财政预算工作，我们提出以下建议：

（一）进一步落实好减税降费政策

一是要密切跟踪减税降费政策实施情况，及时完善政策措施，增强针对性和有效性。二是要更加关注将政策红利转化为优化经济结构、扩大有效需求的动力，支持引导企业加大科技创新投入，加快推进制造业高质量发展和创新驱动战略实施。三是要同步推进财税体制改革和税收立法，建立有利于经济高质量发展的长效机制。要做好与其他财政政策的协调配合，形成政策合力。四是要加大清理规范各项收费的力度，取消过时的政府性基金项目和不合理行政事业收费项目。加快规范中介服务收费行为，从源头上解决依靠行政权力乱收费问题。五是要指导地方采取有效措施，做好保工资、保运转、保基本民生工作。

（二）进一步发挥财政对重大政策落实的支持保障作用

一是要牢固坚持艰苦奋斗、勤俭节约的思想，积极调整优化财政支出结构，进一步压减不必要的行政开支，盘活各类沉淀资金资产，加大对“三大攻坚战”中重点领域、关键环节和重大项目的资金支持。二是要加强财政资金统筹协调，结合机构改革和部门职能调整，优化整合专项支出。要强化对扶贫、生态环保等资金的监管工作。三是要加强政府投资项目前期准备工作，加快项目资金拨付和建设进度，确保财政资金效益发挥和政策落实。四是要加强宏观税负合理度、社会保障可持续性、乡村振兴与城乡协调发展等重大问题的前瞻性研究，做好统筹规划，确保财政投入和政策绩效目标有效实现。

（三）进一步加强预算绩效管理

一是要切实确立全面预算绩效管理理念，强化政府和部门主体责任，提高财政资源配置效率和公共服务质量。二是要加强预算绩效目标和评价指标设置的规范性和科学性，增强绩效指标的可衡量性，完善分行业、分领域预算绩效指标体系，体现政策实施效果及服务对象的满意度。三是要加强对部门预算自评工作的指导，完善绩效自评办法，提高自评质量和可信度。增加第三方评价的项目规模。四是要着力加强绩效价结果应用。建立健全评价结果与安排预算、健全制度、完善政策等的挂钩机制。五是要努力做到重点支出和重大投资项目绩效评价结果，全部向全国人大常委会报告，并向社会公开。

（四）进一步加强地方政府债务管理监督

一是合理安排地方政府债券发行节奏，有效发挥债券资金使用效率，保持债券市场稳定。二是进一步加大政府债务公开力度，特别是要细化公开政府专项债券及其投资项目的情况。三是改进地方政府债务限额制度。四是发展改革、财政、人民银行、银保监会等部门要加强工作协同，进一步细化地方政府隐性债务的防范化解政策措施，科学、合理拓宽隐性债务化解渠道。五是地方各级人大及其常委会要加强对政府举债融资的监督，杜绝在政府预算之外举债融资。六是地方各级政府要按照中央有关部署要求，向同级人大报告政府债务情况。

（五）进一步改进预算决算编报工作

一是加强预算、决算编制基础工作。进一步研究深化预算编制制度改革，推进项目库建设，加强定员定额管理，提高预算编制质量。进一步完善部门预算制度，规范基本支出和项目支出管理，加强预算编制科学论证和测算工作。二是加强预算执行动态监控。建立完善预算执行、资金下达、资金拨付的考核制度和评估标准。对预算执行中出现的问题要强化责任追究，增强预算执行的约束性。三是决算报告要进一步反映重大政策实施、重大投资项目、转移支付资金使用和绩效评价情况，加强对审计查出突出问题的回应。加快按经济性质分类编报一般公共预算决算草案，全面反映资产形成情况，实现预算决算审查监督与国有资产监督有效衔接。

（六）进一步建立健全审计整改长效机制

一是深入对审计查出突出问题的原因分析，更多从体制和机制上提出审计意见，从根源上解决审计查出的突出问题。二是进一步明确审计查出问题的性质、整改目标和问责要求，建立审计发现问题清单、整改责任清单、整改结果清单制度。三是对于体制机制问题，要强化有关主管部门的责任。举一反三，完善体制机制，推进相关领域改革。四是对违法违规问题，应及时移送有关主管部门进行处理，查处情况要及时反馈审计机关。五是年底前，向全国人大常委会报告审计查出突出问题整改情况时，要专题反映今年以来减税降费专项审计工作情况。