全国人大财政经济委员会 全国人大常委会
预算工作委员会关于2017年度中央预算
执行和其他财政收支审计查出突出问题
整改情况的跟踪调研报告

全国人民代表大会常务委员会：

为了做好十三届全国人大常委会第七次会议听取和审议国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告的准备工作，全国人大财经委、常委会预算工委对审计查出部分突出问题的整改情况开展了跟踪调研。跟踪调研重点围绕部分转移支付预算安排和下达不够规范，部分中央基建投资预算安排和管理不够规范，一些地方落实政府债务管理要求不到位，有些税收优惠政策后续管理不到位，制造业增值税抵扣链条有待进一步完善等问题进行。

7月至11月，财经委、预算工委结合贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革举措和地方政府债务情况专题调研，到江苏、福建、贵州、河南等地就加强财政转移支付和地方政府债务管理开展调研。11月5日和7日，财经委、预算工委在京召开会议，听取财政部、国家发展改革委、国家税务总局等3部门有关审计查出突出问题整改情况的介绍。在此基础上，预算工委研究起草了跟踪调研报告稿，并征求了审计署、财政部等有关部门的意见。11月30日，财经委召开全体会议，听取和审议审计署关于审计查出问题整改情况的汇报、有关部门关于审计查出突出问题单项整改情况的汇报，审议财经委、预算工委的跟踪调研报告。现将跟踪调研情况和意见建议报告如下：

一、审计查出突出问题的整改情况

党中央、国务院高度重视审计查出问题的整改工作。5月23日，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议强调，各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。7月13日，国务院召开常务会议研究部署整改工作，李克强总理要求制定台账、明确时间表，集中攻关、确保销账，并加大督促检查。根据审计署提供的信息，截至10月底，有关部门、单位和地方通过上缴国库、补征税款、收回资金等方式整改问题金额2957亿元，制定完善预算和财务管理、税收征管、行政审批等制度2944项，处理处分相关责任人员3269人次。

（一）审计部门督促推进整改

按照党中央、国务院部署要求，审计署制发《关于整改2017年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的通知》和详细问题清单，逐项分解到具体部门、单位和有关地方政府，明确主体责任、整改时限、范围及整改要求等。按照“谁审计谁负责跟踪检查”的原则，审计署组织各级审计机关对照问题清单，通过跟踪回访、调阅凭证、实地检查等方式，对各部门、单位和地方政府整改情况进行跟踪检查。对能够依法依规立行整改的及时督促整改，对整改需持续推进的问题，本着实事求是、有利改革创新的原则审慎处理，促进完善相关改革配套措施、健全部门间协作配合长效机制。

（二）加强改进财政转移支付管理

一是针对审计指出的一般性转移支付中有不少资金指定用途问题，财政部在向地方下达一般性转移支付资金时，不再要求专款专用，由地方根据实际需要安排使用。二是针对审计指出的部分转移支付安排交叉重叠问题，原先由发展改革委和财政部分别安排的高标准农田建设项目，按照国务院机构改革和职能转变方案划转农业农村部统一管理；财政部致函民航局等中央部门单位，督促有关部门在资金分配时统筹考虑转移支付、中央基建投资和政府性基金项目情况，从项目管理源头减少资金重复安排；财政部在部内建立了专项项目查重机制，对存在多个来源拼盘支持、重复安排等问题的项目，积极沟通有关部门调整优化。三是针对审计指出的中央部门项目支出中安排补助地方支出的问题，财政部调整或取消相关项目支出，改进预算执行方式，并在编制2019年部门预算通知中明确规定不得安排补助地方支出。如，司法部部门预算中已不再安排补助地方的戒毒业务经费、安防设备经费等支出；农业农村部拟将农业生产技术与服务支持等项目支出，通过政府购买服务方式实施，不再直接补助地方。

（三）加强中央基本建设支出管理

一是针对审计指出的部分中央基建投资项目没有按计划实施、导致资金闲置问题，国家发展改革委抓紧督促有关项目单位加快推进项目实施，组织各地对无法实施的项目及时调整投资计划。截至目前，湖南省衡阳市衡山县人民医院综合大楼等9个项目已开工，云南省昆明中央直属食糖储备库等7个项目已调整投资计划。二是针对审计指出的未及时将对地方的基建投资细化下达问题，发展改革委要求各地方、各部门进一步提前报送投资计划草案，2018年年初落实到地区的基建投资预算相当于上年安排补助地方投资支出的78.4%，高于不低于70%的比例要求，截至6月中旬，2018年投资计划已下达95.4%，较上年同期进一步提高。三是针对审计指出的未要求中央本级基建投资项目开展绩效目标管理的问题，发展改革委印发有关通知，要求各部门在申报2019年投资计划时要填报投资绩效目标。国家发展改革委还以整改为契机，优化中央基本建设投资结构，加大对党中央、国务院确定的重点建设任务和补短板重点领域的支持力度；加强重大项目储备，加快投资计划下达执行进度；严格落实项目主体责任和监管责任，加强投资项目事中事后监管。

（四）防范和化解地方政府债务风险

一是针对审计指出仍有地方违规举债的问题，财政部组织核查地方违法违规行为，致函相关省级政府和监管部门依法问责处理，2018年公开曝光7批处理结果，给予相关市县政府、融资平台公司、金融机构、会计师事务所等相关责任人撤职、行政降级、罚款、警告等处分。二是针对审计指出一些地方落实债务管理要求还不到位的问题，江苏省成立了政府性债务管理领导小组，每季度听取各市债务化解情况汇报，要求各地切实做好规范融资行为、控制债务规模、降低债务率、防范债务风险四项工作；积极构建考核问责机制，对违法违规融资担保的57名责任人进行了严肃问责。福建省委、省政府印发了进一步加强债务管理的22条措施，省本级和各市均成立了政府性债务管理领导小组，压实财政、发改、银监等各有关部门责任。省财政厅扩大债务监测范围，强化预警机制，组织开展政府举债融资担保行为摸底排查，树立化债典型“模板”，分门别类提出整改措施。

（五）完善营改增和税收优惠政策

一是针对审计查出简易征收等过渡性优惠政策影响制造业增值税抵扣链条问题，财政部、国家税务总局扩大小规模纳税人自行开具专用发票试点范围，推出货物运输业异地代开专用发票制度，方便纳税人开具专用发票；同时，加强政策宣传辅导，提高服务意识，简化办税流程，加大电子发票推广力度，为纳税人领用、代开发票提供便利。财政部、国家税务总局还围绕贯彻落实减税降费政策，实施了降低制造业增值税税率，对先进制造业、现代服务业等符合条件企业的期末留抵税额予以退还，提高制造业企业小规模纳税人标准等措施，切实减轻制造业税收负担。二是针对审计指出的税收优惠政策后续管理不到位问题，财政部于2018年4月印发了《税收优惠政策评估规范（试行）》，明确了评估原则及方式内容等。目前，财政部正持续推进税收优惠政策评估工作。

二、审计查出突出问题整改工作中反映出的不足与问题

在充分肯定整改成效的同时，我们在对上述问题整改情况开展跟踪调研过程中，也发现一些不足与问题。主要有：

一是财政转移支付制度有待进一步完善。一般性转移支付“专项化”的现象仍然存在。专项转移支付尚未建立有效的动态调整和退出机制，在一定程度上存在资金固化僵化、效益低下等问题。转移支付预算编制仍然不够细化，大气污染防治、土壤污染防治、工业转型升级等部分专项转移支付，在2018年预算编制时仍然全部没有落实到地区。转移支付预算提前下达比例有待进一步提高，一些转移支付仍然未按规定时间下达。截至2018年6月底，中央对地方转移支付预算下达比例为89.4%，较上年同期的92.9%下降3.5个百分点。

二是中央基本建设投资管理有待进一步加强。中央对地方基本建设投资补助仍然存在个别专项分配不严格、部分项目开工晚造成闲置等问题，不利于充分发挥中央基建投资的重要作用。投资计划与预算之间的衔接仍然有待加强，存在的下达预算与下达计划间隔时间较长、预算安排补助地方投资执行中调整为中央本级支出等问题，尚未从体制机制上得到解决。中央基建预算作为一般公共预算的组成部分，但受其自身特点影响，在管理程序、编制下达时间等方面，仍然存在不够一致和不够协调的问题，部门间沟通衔接还有待加强。对于审计指出的具体问题，很多都是通过督促推进工作或者调整项目进行整改，对于超标准、重复获取资金和造成资金闲置的单位，还缺乏问责和处罚。

三是防范和化解地方政府债务风险的任务仍然艰巨。虽然各地方对政府债务风险更加重视，风险防范意识进一步增强，违规举债问题明显减少，但也有部分金融机构、地方政府寄希望中央放松监管政策或者“财政兜底”，在化解债务风险过程中有“等”、“靠”思想，化解风险不够积极主动。政府隐性债务问题在一些地区不同程度存在，但相关地区主动进行处理和问责的积极性不高，对违法违规举债行为问责落实不到位。中央与地方财政事权和支出责任划分还有待进一步健全完善，地方政府融资需求较大与地方政府债券发行规模有限之间的矛盾比较突出。专项债券和置换债券发行使用中还存在预算安排不合理不合规、项目安排聚焦基础设施补短板不够、资金滞留沉淀、不按规定用途使用等问题，举债资金使用的规范性和效益性亟待提高。

四是对审计查出问题整改的长效机制还有待进一步健全完善。我们在开展跟踪调研过程中注意到，虽然审计查出问题基本整改到位，但整改的力度还不均衡。一些地方政府和基层单位的整改动力和压力不足。有些部门对审计查出问题的原因分析不够深入深刻，一些问题的整改存在就事论事的情况，尚未触及根本，在深化改革、完善体制机制方面整改力度还不够。一些问题处理过程中，对有关责任单位和负责人的追责问责偏宽松软，惩戒和警示作用不够，存在整改年年有进步，但有的问题仍然年年反复出现的情况。

三、建议

为了贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，更好推进审计查出问题整改工作，进一步健全完善审计查出问题整改的长效机制，切实把财政资金管好用好，提出以下建议。

（一）加强审计监督

要贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神，拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。审计监督要坚持问题导向，关键是找准问题、抓住问题、推动解决问题。审计机关要进一步深入分析查出问题的原因和性质，区分违法违规问题、体制机制问题、历史遗留问题、发展与改革过程中产生的新问题等不同情况，有针对性地提出审计建议和整改要求。对需要多部门沟通协调解决的问题，应由共同上级领导机关明确牵头整改的部门。进一步落实审计结果公告制度，完善审计结果公告的内容，既反映审计组织实施情况和查出问题，也反映责任单位整改落实等情况。

（二）规范完善财政转移支付制度

根据财政事权和支出责任划分改革需要，优化财政转移支付分类，理顺各类转移支付的功能定位，有针对性地加强改进转移支付管理，增强转移支付政策效果。进一步健全完善转移支付资金分配标准，转移支付分配过程要进一步公开透明。建立健全转移支付资金使用监控体系。认真梳理各专项转移支付管理办法，对未明确实施期限、退出条件的专项转移支付要尽快补充明确，对于到期或不符合时代发展要求的要取消或逐步退出。加强财政转移支付预算绩效管理，逐步扩大绩效评价范围，积极运用绩效评价结果，推动建立健全专项转移支付的动态调整和退出机制。健全完善政府投资计划与基建预算之间、基建预算与一般公共预算之间的衔接机制，加强部门间沟通协调，优化工作程序，细化预算编报，加快预算下达。优化中央基建投资支出结构，聚焦重点，集中用于全局性、基础性、战略性重大项目，统筹安排地方政府专项债券资金等各类财政性建设资金，加强对基础设施补短板等重点建设任务的支持力度，切实发挥好投资对于优化供给结构的关键性作用。加强中央基建投资的预算绩效管理，推进中央基建项目和预算的公开透明，自觉接受社会监督。

（三）严控地方政府债务风险

认真贯彻党中央关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的部署要求，坚决防范化解地方政府隐性债务风险，积极有序化解存量债务，严格控制增量债务，稳定政策预期。摸清地方政府隐性债务底数。健全完善地方政府债务法制化、市场化管理的长效机制。处理好防范债务风险与基础设施补短板的关系，健全地方建设项目和资金管理，强化财政预算约束，从严审核把关，有效抑制地方不具有还款能力的项目建设。规范融资平台公司融资管理，推进融资平台公司市场化转型，严防将地方国有企业和事业单位演变成新的融资平台。严格落实党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的文件要求，坚决查处各类违法违规举债行为，严格依法问责，加大典型案例曝光力度，有力发挥警示作用。

（四）进一步落实好减税降费政策

结合税制改革和税收立法，统筹推进减税降费。既要立足当前，更要着眼长远，抓好健全完善税制的顶层设计。税收政策要更加公开、透明、稳定、可预期，加大政策落地力度，营造公平竞争的市场环境，增强企业家信心。进一步完善增值税制度，优化税率设置，健全抵扣链条，清理规范优惠政策。对于小微企业的税收优惠应采取普惠性政策，税收优惠应简明易行，提高可操作性，增强企业获得感。加强部门间的沟通协调，认真研究分析政策落实的要点和难点，有针对性地加强指导和协调，确保减税政策落地生效。税务机关要进一步加强政策宣传辅导，简化办税流程，提高税收信息化水平，为纳税人提供更加高效、便捷的纳税服务。进一步清理规范各类收费，落实收费基金清单制管理。及时清退违规收取或转嫁企业的费用，退还违规预留的企业保证金，加大对乱收费典型案件的查处和曝光力度。

（五）进一步健全审计查出问题整改长效机制

审计查出问题的整改工作，既要关注整体面上的整改落实情况，也要善于从小处切口、点上发力，确保问题发现一个就能解决一个。进一步落实审计查出问题整改责任制，明确整改的直接责任和主管责任。被审计部门单位要深入分析原因，查找问题根源，有针对性地进行整改。主管部门要承担监督管理责任，对审计查出问题举一反三，进一步从改革体制机制、完善制度上推进整改。对于国有资本经营预算范围不够完整等问题，有关主管部门要切实采取积极措施，持续推进相关工作，将中央部门所属国有企业全部纳入国有资本经营预算。健全整改督查检查机制和追责问责制度，建立整改约谈机制，强化整改结果运用，将整改情况纳入政府督查、年度考核范围。

      全国人民代表大会财政经济委员会

      全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会

                                    2018年11月30日