全国人大常委会预算工作委员会
关于2017年中央决算草案的分析意见

根据预算法、监督法、审计法等法律规定，按照人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的改革要求，2018年5月下旬，预算工作委员会分别听取了财政部关于2017年中央决算情况和审计署关于2017年度中央预算执行和其他财政收支审计情况的通报，工信部、教育部关于部门决算和重点项目绩效评价情况的介绍，财政经济委员会预算审查小组成员参加会议，并就有关问题交换了意见。现对2017年中央决算草案提出分析意见，供各位委员审议时参考。

一、2017年中央决算情况总体较好

根据国务院提交的2017年中央决算草案，中央一般公共预算收入81123亿元，为预算的103.2%，增长7.1%，加上从中央预算稳定调节基金、中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入1634亿元，收入总量为82757亿元；中央一般公共预算支出94909亿元，完成预算的99.1%，增长5.3%，加上补充中央预算稳定调节基金3348亿元，支出总量为98257亿元；收支总量相抵，中央财政赤字15500亿元，与预算持平。2017年中央对地方转移支付支出57029亿元，完成预算的100.9%，增长8.0%，其中，一般性转移支付35146亿元，完成预算的100.3%，增长10.0%；专项转移支付21883亿元，完成预算的101.9%，增长5.1%。2017年末，中央财政国债余额134770.15亿元，控制在全国人大批准的余额限额之内。中央预算稳定调节基金余额为4838亿元。按照预算法规定，决算报告中还反映了中央预备费使用、超收收入安排、财政结余结转资金使用、预算周转金规模等情况。

中央政府性基金收入3825亿元，为预算的103.2%，增长6.4%。中央政府性基金支出3669亿元，完成预算的91.6%，增长9.2%。中央国有资本经营预算收入1244亿元，为预算的96.5%，下降13.0%；中央国有资本经营预算支出1002亿元，完成预算的86.3%，下降30.9%。因在京中央国家机关事业单位养老保险经办工作从2017年12月开始启动，当年未编制中央社会保险基金预算，相应地2017年未编报中央社会保险基金决算。上述收支增减变化的原因，决算报告和草案中作了说明。

2017年中央决算草案与十三届全国人大一次会议审查批准的2017年中央预算执行情况比较，一般公共预算收入增加4亿元、支出减少168亿元，增收减支合计172亿元，已补充中央预算稳定调节基金；中央政府性基金收支、国有资本经营收支决算数与执行数持平。

2017年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其财政等部门认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，按照党中央确定的方针政策和十二届全国人大五次会议提出的各项要求，贯彻实施预算法，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以推进供给侧结构性改革为主线，实施更加积极有效的财政政策，加大减税降费力度，优先保障脱贫攻坚、生态环保、民生改善等重点领域支出，深化财税体制改革，提高预算管理水平和财政资金使用绩效，较好地完成了全国人大批准的中央预算。

按照预算法的规定和党中央改革举措要求，今年国务院提交的决算报告，围绕贯彻落实党中央的决策部署和全国人大及其常委会有关预算、决算的决议，反映了2017年深入推进供给侧结构性改革、着力实施减税降费、加强基本民生保障、支持脱贫攻坚和生态文明建设、防范地方政府债务风险等重大政策执行的效果。同时，在去年向全国人大常委会提交10个重点项目绩效评价报告的基础上，今年提交的绩效评价报告增加到15个，涉及资金范围和规模进一步扩大。

审计署紧紧围绕党和国家中心工作，按照预算法、审计法和全国人大有关预算、决算决议的要求，对2017年中央预算执行、中央决算和其他财政收支依法开展了审计，揭示了中央决算草案和预算管理、重大专项资金和民生工程、三大攻坚战、重大政策措施落实、金融机构和中央企业管理中存在的突出问题，并从切实提高财政资源配置效率、夯实基础推动高质量发展、完善打好三大攻坚战相关措施、健全激励干事创业的相关配套制度等方面，提出了审计建议。

二、2017年中央决算反映出来的主要问题

按照党中央有关部署要求和预算法等法律规定，结合审计工作报告揭示的问题，在决算编报和资金使用等方面还存在一些需要解决的问题。

（一）决算编报需要进一步改进和完善

决算报告和草案中对专项转移支付支出、重大投资项目资金的使用及其绩效情况反映的还不够充分。对于部分税收收入超收较多，中央政府性基金支出、中央国有资本经营预算支出执行率偏低等，还需加强对相关具体情况的说明解释。预算执行中，有的部门项目支出中安排了补助地方的支出，有的对地方的专项转移支付调整为中央本级支出等；部分部门预算执行率较低、年末结转结余规模较大等，草案中对相关情况解释说明不够。

（二）专项资金管理不够规范、资金使用效果有待提高

一些领域资金安排缺乏统筹协调，存在财政专项资金多头投入问题。如财政部2项专项转移支付和国家发展改革委2个投资专项，均安排资金用于高标准农田建设。一些项目审核不够严谨，影响了专项资金政策目标的实现，如国家发展改革委向不符合条件的17个项目分配资金，向16个项目超出标准多安排资金。一些项目推进慢、资金使用不到位，如有的污染防治项目未能按期开工，部分专项扶贫资金出现闲置；有的项目产出效果不突出，引导社会力量参与的作用不明显，发挥市场经济主体的作用不够。

（三）预算绩效评价工作有待改进和加强

一些中央部门预算绩效目标设定脱离实际，评价指标也不够科学细化。如教育部“中央高校改善基本办学条件”专项绩效预期目标中，道路改造面积指标设定为“≥1.2万平方米”，实际完成超过27.5万平方米等。目前预算绩效评价以部门自评为主，独立性和客观性不够，委托第三方开展绩效评价的范围还比较小。预算安排与绩效评价结果结合不够紧密，绩效评价结果运用不够充分。大部分绩效评价结果还没有向社会公开。

（四）地方政府隐性债务问题需要高度重视

地方政府隐性债务的规模底数还不够清楚。有些地方仍然存在政府违法违规举债融资、提供担保的情况。如审计发现在2017年8月后，有5个地区存在政府违规举债、3个地区存在政府违规提供担保的情况。一些地方政府融资平台市场化转型滞后，企业和政府责任不够清晰。地方政府举债融资成本上升，部分地区债务还本付息压力加大。有些地方化解债务采取“一撤了之”、“一停了之”等过于简单的方式，影响市场预期，加剧市场波动，容易出现“化解风险的风险”。对违法违规举借债务的问责和追究力度有待进一步加强。

三、几点建议

为了深入贯彻落实党中央的决策部署，全面贯彻实施预算法和全国人大有关决议要求，进一步做好财政预算工作，我们提出以下建议：

（一）推进深化改革，增强财政政策实施效果

深化供给侧结构性改革应当遵循市场规律，要善于运用市场机制、利用市场力量推进“三去一降一补”，建立促进有效供给能力不断提升的长效机制，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。优化财政资源配置，增强财政政策的科学性、合理性，提高财政资金分配使用的针对性、绩效性，更好发挥政府的作用。适时调整完善相关财政支出政策和资金使用机制，将有限的财政资金用在刀刃上，提高财政支出的公共性、普惠性。按照财政事权和支出责任划分及集中力量办大事要求，中央基本建设投资应主要用于国家重大工程基本建设领域项目，优化支持领域，减少对属于地方财政事权项目的补助。按照深化党和国家机构改革的决定要求，进一步优化转移支付项目设置，统筹整合同一领域、使用方向相近的专项支出，切实解决一些专项重复交叉设置、资金使用碎片化问题，进一步发挥好财政专项资金的政策效果。健全专项转移支付定期评估和退出机制，取消政策到期、绩效低下的专项，收回长期结转结余资金，使财政政策更加聚力增效。

（二）改进预算、决算工作

按照预算法等法律和人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的改革要求，预算、决算报告要进一步反映重点支出、专项转移支付、重大投资项目资金的使用及绩效情况，更好体现党中央重大方针政策和决策部署的落实情况。加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹协调。中央决算草案要详细说明各项收支决算与预算差异的具体情况及其原因。进一步依照预算法编报中央一般公共预算的经济性质分类决算草案。中央对地方转移支付决算草案，要逐项说明资金分配、使用和绩效的情况。2019年提交全国人大及其常委会审查的部门预算、决算草案中，应当研究增加并细化部门国有资产配置管理、人员编制及基本支出等情况说明。积极推进财政信息管理系统一体化建设，为实现财政数据可比对、可审核创造有利条件。进一步加强对预算执行、决算数据的分析利用，为提高制定财政政策、优化财政资源配置和预算编制的科学性、合理性，提供数据信息支持和技术支撑手段。

（三）全面实施预算绩效管理

按照党的十九大全面实施绩效管理的要求，将预算绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行、决算和监督全过程，做到花钱必问效、无效必问责。围绕贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，细化预算绩效目标，进一步增强预算绩效目标和评价指标设计的科学性、合理性和可行性。改进完善预算绩效评价工作机制，增加量化评价指标，扩大外部评价的比重，鼓励由具有相关资质的第三方开展绩效评价。进一步推动绩效评价结果的运用工作，建立健全预算绩效评价结果与预算安排、政策调整等挂钩的激励约束机制。切实加强中央基本建设投资绩效评价工作。建立预算绩效评价结果向社会公开、接受社会监督的机制。

（四）积极防范和化解地方政府隐性债务风险

认真贯彻落实党中央关于防范和化解地方政府隐性债务风险的各项要求，坚决遏制地方政府隐性债务增量，积极稳妥化解地方政府隐性债务存量。抓紧制定出台地方政府融资平台公司市场化转型办法。严格规范政府投资基金管理，切实将基金使用好，有效发挥财政资金的引导作用，防止形成新的债务风险。高度重视地方政府隐性债务风险与金融风险交叉传染，有序打破融资平台公司刚性兑付，依法合理分担风险责任，建立风险防火墙。地方各级人大及其常委会要加强对政府及其部门举债融资的监督，防止在政府预算之外举债融资。加快出台地方政府债务信息公开办法，增强透明度和市场约束性。继续对有关地方政府及所属企事业单位、金融机构违法违规举债融资行为依法追责，并公开曝光。

（五）强化责任，认真整改审计查出的问题

按照中央审计委员会第一次会议要求，审计机关要进一步加大对重点民生资金和项目等的审计力度。建立健全对政府各部门、重点支出、重大项目的预算绩效开展审计监督的机制。梳理明确审计查出问题的性质，区分违法违规问题、体制机制问题、改革过程中产生的新问题等不同情况，有针对性地提出整改的措施和要求，并持续对整改情况开展跟踪核查。对预算执行中存在的资金使用不规范等问题，要进行切实整改。要强化被审计查出问题的主管部门和地方政府的主体责任，相关部门和地方的整改情况要及时向社会公开，接受社会监督。国务院应进一步督促有关部门和地方认真落实整改责任，坚持问题导向，改革体制机制，堵塞制度漏洞，完善政策措施，严格依法理财，强化预算约束，严肃追责问责。