中国人民代表大会制度理论研究会理事长会议工作报告

各位理事：

    我受理事长会议委托，向理事会报告工作，请予审议，并请其他与会同志提出意见。

    

    2015年主要工作

    中国人大制度理论研究会自2014年1月7日成立以来，已走过了两年的路程。

    2014年正逢全国人民代表大会成立60周年，党中央作出全面推进依法治国的重大战略决策。研究会以此为契机，深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，积极探索，努力工作，实现了顺利起步和良好开局。研究会围绕全国人民代表大会成立60周年开展理论研讨，为坚持和完善人民代表大会制度、全面推进依法治国、建设法治国家建言献策，开展县乡人大工作与建设研究，取得了一批研究成果。去年一月，我们采用通讯形式向理事会报告了2014年的工作。

    2015年，研究会深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照张德江委员长对加强人大工作和研究会工作的要求，围绕全国人大常委会工作重点，在2014年工作的基础上，着重就人大在全面推进依法治国中的作用、加强预算决算审查监督、完善县乡人大代表选举制度、开启人大智库建设、加强同地方人大交流合作等问题进行研讨，理事们主动积极，理事间互动交流，努力探索，在人大制度理论与实践研究、推进人大工作等方面取得了新的进展。

    一、为发挥人大在全面推进依法治国中的作用建言献策

    党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。为贯彻落实四中全会精神，研究会于去年6月4日、5日在上海召开“人大在全面推进依法治国中的作用”研讨会。大家在会前积极准备论文或发言材料，踊跃报名参加。共有30个省级人大常委会单位理事、全国人大9个单位理事的代表以及12位个人理事出席会议，特邀理事盛华仁同志亲临指导。会议共收到44篇论文。会上有15位同志大会发言，29人次小组发言。大家聚焦会议主题，把人大工作放在全面推进依法治国的战略布局中进行思考、谋划，从人大制度、立法工作、监督工作、重大事项决定、人事任免、选举制度、代表工作和县乡人大工作与建设等多方面，总结经验，研究问题，提出对策和建议。

    会上提交的论文和发言交流，有高度、有深度、有力度。有的阐释人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排；有的从人大制度在国家政治生活中的地位和作用，论述人民是国家的主人，是依法治国的主体；有的总结通过开好人大会议，充分有效发挥人民代表大会职能作用的做法和体会；有的从实施宪法的高度，论述选举民主与协商民主的内涵及其相互关系。在立法工作方面，对人大如何主导立法，如何保证人民参与立法的权利，地方立法如何体现地方特色，如何依法用好设区的市地方立法权，如何提高立法质量及保证法制统一等，提出意见和建议。在监督工作方面，分析监督工作中存在的问题，提出加强监督实效，修改监督法，对人大监督进行绩效评估等改进意见。在重大事项决定方面，总结重大事项决定权行使的经验和存在的问题，从健全工作程序、督促决定的落实等方面提出对策和意见。在代表工作和基层人大工作与建设方面，以代表主题活动为抓手，做好人大代表工作，发挥县乡国家权力机关作用等，介绍各自的经验和做法。

    会议开得富有成效。会后已将提交的会议论文汇集成册，由中国民主法制出版社出版。其中有些论文已刊登研究会内部刊物“研究与交流”。

    二、积极推进财政法治建设研究

    加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是党的十八大对加强人大工作提出的一项重要任务。研究会将改进预算决算审查和监督，推动财政收支和预算决算管理法治化作为重点研究课题组织深入研究，提出了“关于推进财政法治建设的若干思考与建议”的研究报告。报告分析了当前我国财政法治建设中存在的主要问题：一是，财税法制不健全。我国现有的18个税种，有15个仍按照国务院制定的行政法规执行，有些税收法律、法规过于原则、笼统，缺乏可操作性。在税收之外，各级财政还存在大量的行政性收费和政府性基金等非税收入，很多非税收入无法可依。二是，预算编制不规范。目前，各级政府编制的预算只是一个大的框架，缺乏精细度和透明度，既不便于人大审查，也不利于政府执行，更不易于社会监督。三是，预算执行不严肃。经人大批准的预算，在实际执行中，随意变更预算的现象时有发生。四是，预算审查监督不严格。人大对于预算审查监督，措施还不够有力，实效性不强的问题仍然比较突出。针对上述问题，报告建议：一要坚决落实税收法定原则，到2020年将现行国务院制定的15个税收条例全部上升为法律；将税收条例上升为法律，不能简单“翻牌”，而需要对现行条例进行修订、补充、完善，有的税种要合并、精简，力求将税收法律制定得具体、明确，便于执行；同时，对于现有的税收法律也应进一步修改、细化；二要积极推进财政非税收入法治化；三要着力研究制定财政基本法律；四要监督预算法的全面落实，并严格人大对预算的审查和监督。

    去年6月26日，张德江委员长对研究报告作出重要批示：“问题抓得很准，所提建议也具有可行性。就相关问题可与财经委、预工委深入研究，逐步纳入人大工作程序。”王晨副委员长兼秘书长也作了批示。研究会召开理事长（扩大）会议，传达了德江、王晨同志的重要批示，对如何深入研究推进财政法治建设问题进行了讨论，并对如何进一步研究作了部署。会后，研究会组织调研组去湖北、上海等地进行了调研。

    三、着力完善县乡人大代表选举制度研究

    去年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发〔2015〕18号）。为了贯彻落实中发18号文件，做好改进县乡两级人大换届选举工作相关研究课题，去年11月中旬，研究会在北京召开了县乡人大代表选举座谈会，请11个省、市、县、乡级地方人大具体负责县乡人大代表选举工作并熟悉情况的同志参加，从“改进县乡人大代表候选人提名工作”这个专题展开研讨。与会同志畅所欲言，有的结合各地选举工作的经验和存在问题，有的以自己从事二、三十年代表选举工作的切身体会和感受，就如何在选举工作中更好地坚持党的领导与人民当家作主有机结合，如何妥善处理政党、人民团体提名候选人同选民联名提名候选人的关系，如何充分发扬民主、保障选民的民主权利，如何记取湖南衡阳贿选案的教训、防止违法违纪行为等问题，进行深入讨论研究，提出了完善县乡人大代表选举制度、做好换届选举工作的建议和意见。

    四、开启人大智库建设研究

    中办、国办于2014年11月发出《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的通知。同年12月，张德江委员长在研究会理事长（扩大）会议学习四中全会精神的会议纪要上批示：“研究会应成为全国人大的智库”。这是对研究会提出的新任务和新要求。研究会认真学习、积极贯彻，主要做了几项工作：一是，在研究会2015年工作要点中，专门安排一次推进人大智库建设研讨会。二是，在去年6月上海召开的研讨会上提出，发挥自身特点和优势，努力使研究会成为人大的智库。强调要把研究会建设成为人大的智库，必须坚持党的领导，把握正确方向；坚持围绕政治大局，服务中心工作；坚持改革创新，坚持科学精神，鼓励大胆探索、力争多出优秀成果，为推进人大制度、人大工作完善发展提供有力支撑。三是，部分理事长会议组成人员到北京、上海、广东、安徽等地方人大和地方人大研究会了解研究工作情况，学习经验，探讨问题，共商研究会智库建设。研究会秘书处的同志还走访上海社科院智库研究中心等单位，学习借鉴上海有关智库运行管理的做法和经验。四是，去年8月底，研究会秘书处向地方人大单位理事发出通知，就召开推进人大智库建设工作研讨会进行准备。这次会前共收到各地送来的论文28篇。这次理事会年会暨智库研讨会的召开，通过交流研讨，互相学习，互相促进，必将推进研究会智库建设。

    五、建立同地方人大加强交流合作的工作机制

    研究会成立以来，各地方人大单位理事积极参与研究会工作，主动申报研究课题，参加研究会举办的专题研讨会、座谈会，提交论文，交流经验，取得一批研究成果，为研究会工作的顺利开展发挥了重要作用。通过研究会的工作，我们同地方人大单位理事逐步建立了工作联系，探索上下互动、交流合作的工作机制。同时，我们同地方人大单位理事的联系还延伸到已成立的地方人大研究会。目前绝大部分省级地方人大已成立了研究会，有些成立较早，有的已有20多年历程，聚集了一批研究人才，积累了一批研究成果；有的研究会虽然成立不久，但势头很好。我们到一些地方人大研究会进行调研，有些主动与我们进行沟通和交流，逐步建立起工作联系。这次会议我们请省级地方人大研究会参加，是为了同地方人大单位理事一起，加强交流合作，形成常态化的工作联系机制，共同推进人大制度、人大工作的研究与创新。

    在加强课题研究和宣传方面，去年2月研究会秘书处向各理事发出关于研究课题选题的通知。截止3月底，有42位理事共报来选题77件。现在，有的已完成课题研究，有些还在继续研究。去年，研究会内部刊物“研究与交流”共选登研究成果17件，报送全国人大常委会领导参阅，并在理事之间进行交流。同时，抓紧组织两本书的编写工作。其中，人民代表大会制度普及读本的编写大纲已讨论修改，开始着手分工写作；人民代表大会制度理论读本的编写工作，拟于近期召开小型座谈会，请一些法学专家和人大工作者专门研究编写大纲。

    一年来，在全国人大常委会领导关心、支持下，在全国人大常委会办公厅安排下，研究会参加了国家宪法日活动、加强县乡人大工作和建设座谈会、全国地方立法研讨会、人大财经委的经济形势分析会和财经工作座谈会等会议，使研究会工作紧密结合人大的工作实际和工作重点。我们对研究会的重大事项，主动请示报告，把握正确方向，推进研究会工作稳步前行。

    

    2016年工作要点

    2016年研究会工作总的要求是：深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照张德江委员长的讲话和批示要求，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，运用法治思维和法治方式，紧扣全国人大常委会工作重点，加快推进人大智库建设，加强重点课题研究，加强交流与合作，加强自身建设，推动理论研究工作全面持续深入展开，更好地发挥决策咨询作用，努力推进人大制度、人大工作完善发展。

    一、把握正确政治方向，抓好重点课题研究

    （一）深化对人大制度理论新发展的研究

    党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央站在新的历史起点上，对坚持和完善人大制度提出了一系列新思想、新观点、新论断。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，对坚持和完善人大制度作了全面系统的论述，把人大制度是国家根本政治制度提升到三个层面：人大制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，人大制度也是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。这是对人大制度理论的新发展。我们要认真学习、深刻领会、深化研究，讲好“人大理论”、“人大故事”，讲清楚、讲明白人大制度是什么？为什么在我国实行人大制度是人民的选择、历史的必然？为什么人大制度是保证人民当家作主、实现“三者有机统一”、支撑国家治理现代化的好制度？怎样在新的历史条件下坚持和完善人大制度？我们要在建设中国特色社会主义的伟大实践中，推进人大制度理论与实践创新，更加自觉地坚定道路自信、理论自信、制度自信。

    （二）深化对财政法治建设的研究

    在去年学习贯彻张德江委员长对推进财政法治建设重要批示的基础上，今年作为研究会重点课题，积极组织力量，会同有关部门，着力研究：一是落实税收法定原则，推进财政非税收入法治化，研究财政基本性法律。二是加强人大对预算编制、执行和决算的全口径全过程审查监督，推动预算、决算的全面规范、公开透明，创新预算审查监督方式，增强预算审查监督能力，提高预算审查监督实效。三是加强对贯彻落实预算法、建立现代预算制度，推进各级政府事权法律化和转移支付法治化等重大问题研究。四是加强对改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的研究，推进审计查出问题整改工作制度化长效化。

    （三）深化对选举制度的研究

    完善选举制度，是坚持人民主体地位重要的一环。结合贯彻实施中央18号文件和新修改的选举法，研究县乡人大代表换届选举中的新情况、新问题，完善相关选举制度和工作机制，更好地坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，确保选举工作风清气正，确保选举结果人民满意。

    （四）深化对立法权行使的研究

    立法是享有立法权的各级人大及其常委会的重要职权。结合实施修改后的立法法，深化研究：一是如何把握立法规律，发挥人大在立法工作中的主导作用；二是授予设区的市立法权以后，如何既调动设区的市的积极性又有效地保证国家法制统一；三是如何更好地践行科学立法、民主立法，更好地开展立法协商，进一步发挥人大代表在立法工作中的作用。

    （五）深化对监督权行使的研究

    监督是各级人大及其常委会的重要职权。联系当前工作实际，深化研究：一是监督宪法和法律的实施，健全备案审查工作机制，把所有规范性文件纳入备案审查范围。一方面，全国人大常委会、省级人大常委会如何继续加强备案审查工作；另一方面，市、县人大常委会如何加强这方面的制度和能力建设。二是加强对人大选举或任命的国家机关工作人员的监督，如何把对事的监督和对人的监督结合好。三是综合运用法定的各种监督形式，探索开展质询工作，完善监督制度。

    （六）深化对人大常委会和专门委员会组织制度的研究

    着眼于完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，深化研究：一是人大常委会和专门委员会组成人员的年龄结构、知识结构和专职化程度：二是完善人大常委会和专门委员会的议事规则、工作机制。

    要统筹重点研究课题，组织力量，集中优势，联合攻关。根据课题研究进展情况，我们将择时召开相关专题研讨会，请研究会理事和地方人大研究会的同志参加，进行研讨与交流。

    二、以构建全国人大智库为目标，健全研究会运行机制

    召开这次推进人大智库建设工作研讨会的目的，就是要深入学习贯彻张德江委员长关于人大智库建设的重要指示精神，总结交流各地推进智库建设的经验，研究探讨加快建设人大智库的路径和措施。初步考虑，今年要在去年工作基础上，以构建全国人大智库为目标，重点抓好以下工作：

    （一）明确功能定位

    张德江委员长在研究会成立大会重要讲话中指出：“我们成立人大制度理论研究会，就是要搭建一个平台，组织人大工作者和理论研究者，总结我国人大制度的发展经验，研讨人大制度理论和实践问题，探索人大制度的特点和人大工作的规律，增强人大工作的思想性、原则性、系统性、前瞻性，为做好新形势下人大工作建言献策。”中央关于加强中国特色新型智库建设的意见中明确要求：“全国人大要加强智库建设，开展人民代表大会制度和中国特色社会主义法律体系理论研究。”中国人大制度理论研究会的主要职责是，为人民代表大会制度的发展完善提供决策支持和咨询服务。要以组织开展人大制度、人大工作研究为主要任务，以进行前瞻性、创新性、对策性研究为主攻方向，以总结推广先进典型和成功经验、借鉴国外法治建设有益做法为重要途径，搞好课题研究，积极建言献策，加强研究成果的宣传，为推进人大制度理论和实践创新多做贡献。

    （二）完善组织支持体系

    要通过制度建设完善领导支持和学术支撑两个体系。一是建立健全请示报告制度，重点课题选题、优秀成果评选、年度工作总结和年度工作安排以及其他重大事项，要向常委会领导及时反映情况，请示报告。二是研究建立学术支撑体系，加强课题管理工作，发挥学术指导、把关作用。

    （三）完善课题管理机制

    课题研究是决策咨询的基础。要积极探索建立选题立项机制、组织研究机制、成果评价奖励机制、成果转化运用和宣传推广机制等，提高建言献策的质量和水平，营造有利于多出成果、出好成果的良好环境。

    （四）完善交流合作机制

    要更好地发挥研究会组织、协调、加强理论研究力量的作用，密切与单位理事、个人理事的联系，密切与地方人大研究会和法学教学研究机构的联系，密切与人大工作者和法学专家的联系，发挥各方面的积极性，推动人大制度理论研究方面的合作、交流与互鉴，形成研讨问题、思考问题、积极探索的良好氛围，相互促进，共同提高。今年，要抓住国家实施“互联网+”战略的时机，研究搭建纵向互联、横向贯通的人大研究网络平台，为全国人大研究系统提供顺畅快捷安全的信息传输、资讯交流和成果发布等网络支撑和服务。

    三、加强研究会自身建设，不断提升决策咨询能力和水平

    （一）加强理论学习，坚定政治方向

    要认真学习中国特色社会主义理论体系，自觉运用于人大研究工作。坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持理论联系实际，努力做到：紧紧围绕人民代表大会制度的发展完善搞研究、出成果，紧紧围绕人大及其常委会的决策需求搞研究、出成果，紧紧围绕加强和推进人大工作搞研究、出成果。

    （二）建立专家人才库，加强理论研究力量

    推进智库建设，人才是关键。通过研究会这一机制和平台，逐步聚集和造就一支政治素质好、理论水平高、研究能力强的理论研究队伍，为提高人大制度理论研究水平提供重要的组织保障和人才支撑。要研究建立研究会的专家人才库，主要吸收对人大制度理论、人大工作有研究的专家学者、实际工作者参加，请理事们积极推荐、给予支持。

    （三）加强内部制度建设，提高服务保障水平

    秘书处是研究会运行管理的中枢，规范运作至关重要。要重点抓好各项工作的建章立制，推进理论研究、文秘运转、会刊编辑等工作规范化，提高服务保障水平。

    各位理事，“一元复始，万象更新”。在新的一年里，让我们同心协力，求真务实，开拓进取，为推进人大制度、人大工作与时俱进作出更大的努力！