健全完善人大常委会讨论决定重大事项工作的思考

    讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。地方人大常委会依法行使重大事项决定权，是人民当家作主、管理国家事务的具体体现，也是推进决策科学化、民主化的重要途径。自中共中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》以及省委《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》文件下发以来，全省各设区市陆续制定或修订讨论决定重大事项的规定，为规范有效行使重大事项决定权提供制度支撑。

    一、宿迁市人大常委会讨论决定重大事项基本情况

    自1996年宿迁市制定《宿迁市人大常委会关于讨论决定重大事项的暂行规定》以来，我市开展了积极探索，重大事项的内容范围进一步扩大、重大事项决定权的行使程序进一步规范、重大事项决定的落实力度进一步增强，重大事项决定权建设取得阶段性进展。

    （一）围绕关键重点依法作出决议决定

    1996年宿迁市第一届人大常委会成立以来，把“党委决策、人大决定、政府执行”有机结合起来，依法行使人大重大事项决定权，共作出决定、决议150项。其中，财经城乡建设方面的69项，占46％；民主法治方面13项，占8.67％；教科文卫方面的2项，占1.33％；人大工作方面36项，占24％。一是围绕经济发展作出决定决议。始终坚持以经济建设为中心，依法决定和监督本行政区域内国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况；始终坚持把影响经济建设的问题放在首位，尽力为经济建设创造良好的法治环境，切实保障和促进经济建设持续、健康、快速发展。如一届人大常委会通过《关于批准调整市“九五”计划部分指标的决议》、三届人大常委会通过关于同意《市政府关于市经济开发总公司公司债券偿债方案的议案》的决定等。二是围绕民主法治建设作出决定决议。切实依法履行好宪法和法律赋予的工作职能，充分发挥人大在构建社会主义法治社会中的作用。如一届人大常委会通过《宿迁市人民代表大会常务委员会关于设置江苏省宿迁市洪泽湖地区人民检察院的决定》《关于推进依法治市的决议》、三届人大常委会通过市人大常委会关于确认宿迁市人民监督员资格的决定、四届人大常委会通过《市人大常委会关于推进检察建议工作的决议》《市人大常委会关于健全和完善执行联动工作机制的决定》等。三是围绕保障重大项目建设作出决定决议。听取和审议市政府提出的重大工程、项目资金有关议案，为重点工程项目的顺利建设提供了有力保障。如一届人大常委会通过《关于批准市交通重点工程资本金筹措方案的决定》、三届人大常委会通过《宿迁市城市人防工程规划》的决定、通过关于批准市政府关于授权市经济开发总公司代建宿迁经济开发区道路管网基础设施建设项目、市湖滨新城职教园区基础设施建设项目及市湖滨新城污水管网项目的议案的决定、四届人大常委会通过《关于将宿迁经济技术开发区路网建设和保障性安居工程建设项目回购款列入财政预算议案的决定》等。四是围绕推动生态文明建设作出决定决议。紧紧围绕事关生态文明建设的重大问题和人民群众普遍关注的环境资源保护问题，依法履职，不断丰富监督工作方式，有力地推动了全市生态文明建设。如四届人大常委会第10次会议通过了《关于加强全民生态文明教育的决定》，在全国率先把生态文明教育纳入法制化、规范化轨道，为进一步推进我市生态文明建设，构建覆盖全社会的生态环境保护体系，提供了有力支撑。今年4月，市五届人大常务委员会第2次会议通过《关于批准中心城市第一批永久保护绿地的决定》，批准湖滨公园、印象黄河公园等15块城市绿地作为中心城市第一批永久保护绿地，进一步巩固了绿化成果，拓展了城市绿化保护空间。

    （二）重视加强决议、决定落实情况的跟踪监督

    在每年常委会工作安排中，将重大事项决定的落实情况作为监督重点，通过组织常委会委员和人大代表视察、听取专项工作报告等方式，跟踪了解决议、决定执行情况，督促有关部门认真落实人大决议、决定，保证了人大重大事项决定的严肃性。

    （三）加强制度设计

    今年5月，结合落实中央10号、省委8号文件精神，我市研究制定了《宿迁市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，就讨论决定重大事项的范围边界、程序规范、保障机制等作出了规定，为人大常委会依法行使重大事项决定权提供了制度保障和依据，该规定已于今年6月市五届人大常委会第三次会议通过，于2017年6月29日起正式实施。

    （四）基层积极探索试点

    部分县区也在讨论决定重大事项方面进行了有益探索。2015年，沭阳县出台《沭阳县人大常务委员会讨论决定重大事项的规定》。这个《规定》共20个条目，涵盖了出台的依据，重大事项的界定，重大事项的内容，如何讨论决定以及人大如何对重大事项落实情况进行监督等一系列内容，涉及到政治、经济、社会生活的各个层面。《规定》出台以来，该县人大常委会围绕改革发展、民主法治、社会民生等重大事项，除人事任免决定、代表职务变动决定等外，共作出各类决议、决定24项；除有关县级财政决算、预算调整和政府债务限额、召开人代会、人大机构调整等程序性决定事项外，共作出实体性决定10项，有力推进了该县新型工业化、新型城市化和新型农业化的进程。

    二、有效行使重大事项决定权的制约因素

    受体制机制、主观认识、发展环境及工作力量等因素影响，与立法权、监督权和人事任免权的行使相比，地方人大常委会对重大事项决定权的行使还很不充分，甚至存在着缺位、虚化现象，导致作出的决议决定质量不高、效果欠佳。

    一是认识不够到位。对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。党委往往把人大看作是一个监督机关，而不是权力机关，不习惯或不愿意将一些依法属于人大讨论决定的重大事项依照法定程序提交人大讨论决定；人大则担心行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的支持；“一府两院”则习惯于首先向同级党委负责，其次向其上级部门报告，有意或无意地绕开了人大常委会对重大事项的讨论、决定，直接导致了决定权的权威性不够，以致于效果不明，有权无力。

    二是重效率轻程序。宿迁作为江苏最年轻的地级市，面对底子薄、实力弱的市情，加快发展是首要任务。在一些重大事项决定上存在着重结果轻程序、先上车后买票的现象，有的项目决策过程通过一事一议的办法，力求项目早建成、早达效，导致一些本该通过民主集中制原则，广泛征集民意的事项，以政府决策的形式确定下来。而人大常委会对重大事项决定权的行使主要以被动决定居多，认为多一事不如少一事，不愿意充分行使权力。

    三是行权范围边界不够清晰。重大事项决定权之“重大”，因其本身是一个程度性和相对性概念，加上宪法和法律没有作出全面、具体的界定，导致不同的行政区域、同一行政区域不同的发展阶段，“重大”的标准都不尽相同。虽然宿迁在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但1996年市人大常委会出台的相关规定明显在范围界定方面过于简单，针对性和可操作性都不强，十余条款项中有十条都是很原则、很笼统的表述，不够规范也不够精准。

    四是流程设计不够规范。无论是国家还是省、市，对于重大事项的提出、调研、论证以及讨论、决定等程序和方式方法，保障决议、决定贯彻落实的措施等都没有严格规范的制度设计，绝大多数时候都只是按照议事规则来进行，缺乏具体可行的操作规程。如近几年实践中，政府主动提请人大决定的事项大多数是政府投资项目事项，年初没有计划，基本上是临时动议的，导致人大行使决定权较为被动，常常是应政府之急，缺乏深入调研、科学论证，仓促“决定”，在一定程度上影响“决定”的质量。

    五是沟通协调机制没有有效建立。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。党委领导——人大决定——政府执行的权力运行机制尚未理顺。党委包揽对本行政区国家事务的决策，其决策往往不经人大常委会决定就直接交政府执行，有的经常是党委和政府联合发文，要求贯彻执行，使人大常委会决定权如同虚设；人大与政府之间缺乏有效沟通，政府工作中的重点、难点和热点问题，人大不能够及时了解与掌握，因此，也就不能够准确判断有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，决定权难于行使，在很大程度上被弱化或忽视。

    六是执行情况缺乏跟踪监督。当前，宿迁人大行使重大事项决定权的实践还处于探索阶段，缺乏比较成熟的经验，没有切实可行的工作制度作保障。实践中，虽然就有关重大事项作出了决定，但仍存在着“重审议、轻落实”、“会上议一议，会后无声息”的现象，致使决议决定未能得到有效落实。这一方面是执行部门没有主动向人大常委会报告执行情况，整改措施不到位，另一方面则是人大常委会主动实施监督少，特别是决议决定作出后，人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，对决议决定贯彻执行情况如何评价、如何追究责任往往难以把握，影响了执行效果。

    七是专业力量不足。重大事项的根本立足点是进行合法性、科学性审查，需要有较强的专业理论知识。而市、县级人大常委会机关编制不足，特别是县级人大编制更少，各种界别和专家性质的组成人员很少，工作机构专业力量不足造成难以深入开展审议论证，成为妨碍行使重大事项决定权的重要因素。

    三、关于健全和完善讨论决定重大事项制度的几点思考

    提高讨论决定重大事项工作水平，对确保中央、省、市委重大决策的更好落实，强化人大常委会的权威，推进民主法治建设，具有重要意义。

    （一）细化制度设计，协调三方关系。人大讨论决定重大事项工作，离不开党委的领导，也离不开政府的配合，只有把握好三者关系，人大的各项工作才能顺利推进。一方面要争取党委支持。党委的决定与人大常委会的决定都是针对本地区的重大问题，体现人民的意志，维护人民群众的根本利益，两者的目标是一致的。党委对社会重要事务的主张和意图，必须经过法定程序变为国家意志，才能对社会、对全体公民产生约束。由此可见，各级党委尊重和支持同级人大常委会依法行使重大事项决定权，有利于重大事项决策的科学化、民主化，也有利于更好地实现党对国家事务的领导。人大常委会应积极主动地争取同级党委的支持，这是人大常委会行使好重大事项决定权的基本前提和重要保证。另一方面要建立协调机制。为正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系，党委要坚持和发挥领导核心作用，抓好重大问题决策，并及时向人大、政府通报有关工作部署，沟通协商重大事项议题；人大常委会应制定出台讨论决定重大事项的有关规定；政府应结合实际，研究制定重大事项决策出台前向本级人大报告的工作制度。

    （二）科学界定范围，建立正面清单。如何合理界定重大事项的范围，是健全和完善地方人大常委会讨论决定重大事项制度时必须着力解决的重点问题，也是难点问题。

    判断某一个事项是不是重大事项，可以综合把握以下几个方面：一是宪法和法律明确规定由人大常委会讨论决定的事项；二是本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的国家事项；三是涉及人民群众根本利益的事项；四是客观实际确需由人大常委会作出决定的事项。上述这些原则，实质上就是重大事项的确定标准，有的学者将之概述为“法定性”、“国家性”和“重大性”。据此，宿迁市人大常委会讨论决定的重大事项分为三个层次。一是议而必决的重大事项。这一类应当提请人大常委会审议，并作出相应的决议、决定，如国民经济和社会发展五年规划及年度计划调整方案、撤销市人民政府或者下级人民代表大会及其常务委员会不适当的决定、命令和决议等。二是议而可决的重大事项。这一类应当向人大常委会报告，经人大常委会讨论提出意见、建议，必要时可作出决议或决定，如国民经济和社会发展计划执行情况及五年规划中期实施评估情况、教育、文化、卫生、体育、社保等涉及群众切身利益的重大决策和重大项目的实施等。三是应当向人大常委会报告的重大事项。这类事项由人大常委会讨论提出意见、建议，但不能作出决定，如重大行政区划调整、行政区域名称的变更等。

    （三）依法主动行权，力求规范准确。重大事项决定权具有运用范围广泛灵活、针对性强的特点，要更好地发挥人大作用，善于运用重大事项决定权为地方经济社会发展、民主法治建设服务。一要变被动为主动。地方人大常委会既是民主决策的主体，也是行使决定权的主体，应积极发挥地方国家权力机关的主体作用，变被动为主动，化消极为积极，理直气壮地行使决定权。在议题的选定上，要从人大的角度，根据形势任务需要，围绕市委的重大决策和人民群众普遍关心的热点难点问题，积极主动，重中选重。二要突出计划性。要围绕工作大局，切中关键问题，建立重大事项议题动态搜集、论证确定机制，有针对性地提出议题建议供常委会选择和议决，提高计划的灵活性、应变性。要将固定计划与动态调整结合，重视调查论证，有序做好议题收集研究工作，为常委会讨论决定重大事项打下坚实基础。三要规范行使程序。有效行使重大事项决定权，应当制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入法定程序，就能够不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行下去。要认真做好调查研究、分析论证、决定草拟、草案审议、督促检查等各个环节工作，确保决议决定的质量。

    （四）优化流程设计，提升决定效率。人大注重“程序”与政府讲究“效率”，是重大事项决定权行使过程中不可忽视的矛盾。破解这一矛盾，需要优化流程设计。一要加强调查研究。在人大常委会职权范围内，抓住对本行政区域改革发展稳定有重大影响的事项，通过加强与“一府两院”及有关部门的沟通协调，掌握情况，研究问题，达成共识，积极提出议题，主动讨论决定，而不是等待提请被动作出决定。二要落实三方联系会议制度。每年人代会召开前，由党委牵头，人大、政府参加召开联席会议，就重大事项议题进行沟通协调，再提交人大常委会主任会议审议。三要区分处理方式和处理结果。实际操作过程中，根据提出主体不同以及提出事项的内容，并非所有重大事项都一定要提请人大常委会讨论决定。如，常委会五人以上联名提出的议案，由主任会议决定是否提请常委会审议；再如，一些涉及单向性、专业性较强的重大事项，可以由有关专门委员会或者常委会有关工作机构调查研究、提出报告，再决定是否提请常委会。也并非所有重大事项都要对其作出决定决议。常委会讨论决定重大事项有三种可能的结果：一是既讨论又决定，二是不讨论只决定，如人事任免案；三是只讨论不决定，有些重大事项，人大常委会讨论后认为做出决定的条件还不成熟，或认为不需要做决定，因而就不做决定了，只形成审议意见。

    （五）加大监督力度，促进贯彻落实。常委会对重大事项所作的决议、决定是否发挥作用，关键在于落实。这不仅关系到国家权力机关的形象和权威，也是对人民行使管理国家事务权力的确认和尊重。要着力解决决定工作“重形式、轻内容”、“重制定，轻执行”的问题，完善决议决定的跟踪督办机制，明确责任单位和工作目标，强化决议决定执行情况的定期检查。对有关国家机关拒不执行决议、决定的，或执行不力的，要敢于善于运用质询、专题询问、特定问题调查以及罢免、撤销职务等刚性手段加强监督，切实保证决议、决定的贯彻落实，维护地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。

    （六）强化理论研究，提升专业水平。当前，人大常委会在行使重大事项决定权过程中遇到了一些亟待解决的困难和问题，一方面，作为基层实践领域，在理论研究上存在较明显的不足。理论界与实务界应加强对人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究，在各地人大常委会努力探索依法行使重大事项决定权的各种重要实践问题的同时，理论研究也能同步跟上，及时总结实践经验，为实践探索提供理论支撑。理论研究与实践探索互相支持，互相配合，才能共同促进重大事项决定权行权机制建设与运行。另一方面，人大常委会及其机关应加强自身建设，优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构，注重选拔懂法律、懂经济、懂管理、懂科技等专业知识的人才充实进常委会组成人员队伍，不断提高常委会组成人员审议议案的质量。在条件允许的情况下，设立专门机构（或设立课题组）、组织专门人员开展议题收集、研究论证等具体工作，提高基础工作的专业化、规范化水平。要探索建立重大事项决定专家咨询、公众听证、辩论式审议等机制，促进决策民主化、科学化。

    今后，我们将认真学习消化本次研讨会精神，认真执行落实中央、省委、省人大常委会关于讨论决定重大事项的有关制度要求，依法规范行使重大事项决定权，为推动决策科学民主，提高依法治市水平作出应有贡献。