探索重大事项决定权的实现路径

    党的十八届三中全会《决定》强调，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”今年1月，中央办公厅下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，我省率先出台了实施办法，为我省各地人大依法行使重大事项决定权指明了方向，同时也提出了新的更高的要求。多年来，常州市地方各级人大常委会在地方党委的领导下积极探索实践这项制度，为推动地方改革、发展、建设发挥了重要作用。当前进一步健全人大讨论决定重大事项制度，对于实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对于深入推进“四个全面”重大战略部局的贯彻落实，对于全面深化改革、保障人民群众管理国家事务和社会事务权力，对于实现党的依法治国方略具有重要意义。

    一、常州市各级人大常委会行使重大事项决定权的现状

    常州市各级人大常委会自设立以来，依法行使重大事项决定权，做了大量卓有成效的工作。1996年12月，常州市人大常委会通过了《关于讨论决定重大事项的暂行规定》，为常委会依法履职提供了制度依据。全市各级人大常委会在重大事项的讨论决定方面，大胆实践，勇于探索，积累了一些有益经验，进一步界定了决定权的内容范围，规范了重大事项决定权的行使程序，为推动地方民主法治建设和经济社会事业发展发挥了积极的促进作用。

    为了解掌握全市各级人大常委会行使重大事项决定权情况，我们对常州市人大常委会成立以来、各辖市区人大常委会2008年以来到2015年所作出的重大事项决议决定进行了统计（详见表一、表二）。

    表一  常州市人大常委会行使重大事项决定权数据

    从表一统计数据看，常州市人大常委会从1980年到2016年共作出决议决定132件（不含人事任免和召开人代会时间方面的决定）。从决定内容看，实体性决定42件（地方改革和发展方面的有7件，法治建设方面的有9件，公正司法方面的有4件，生态环境保护方面的有6件，缔结友好关系的有3件，行政区划调整方面的有9件，城市总体规划方面的有4件），占决定总数的31.82%；程序性和法定性决议决定有90件（授予地方荣誉称号方面的有22件，关于换届选举工作方面的有17件，批准财政预决算方面的有51件），占决定总数的68.18%。

    表二  常州市各县、区人大常委会行使重大事项决定权数据

    从表二统计数据看，常州市各辖市区人大常委会从2008年以来，为支持和推进政府投资重大项目建设，各地作出同意当地政府重大项目实施贷款的决议占相当多比例，如武进区和钟楼区人大常委会作出有关同意当地政府重大项目实施贷款的决议为96项、17项，分别占该区决议总数的72%和27%。

    综合分析表一表二，可以看出这些决议决定涉及面比较广，涉及政治、经济、文化、社会建设的各个方面，具体来说，包括以下内容：

    ——围绕贯彻党委重大决策部署行使决定权。常州市人大常委会根据市委依法治市的部署，从“一五”到“七五”普法规划实施中，相继作出了在全市公民中开展法制宣传教育的决议，推动了市委部署的落实。特别是1997年10月，市人大常委会作出的《关于依法治市的决议》，对全市各级人大及其常委会、各级政府及其有关部门提出了明确要求；各辖市区人大常委会也分别就开展法制宣传教育作出相应的决议，有力地推动了全市依法治市进程。围绕市委“科教兴市”的重大决策部署，市人大常委会于1997年4月作出了《关于实施常州市“科教兴市”战略的决议》，促进全市加快科技、教育、经济一体化发展，积极推动我市参与国际竞争。

    ——围绕全局性的重大事项行使决定权。常州市人大常委会注意围绕全市全局性、根本性、长远性的重大事项，及时作出相应的决议、决定。如：为推进经济发展和开发区建设，市人大常委会作出《关于加快常州高新技术产业开发区建设的决议》；为加快城市发展和城镇化建设进程，作出《关于批准常州市城市总体规划纲要决定》、关于常州市城市总体规划（1996-2010）、（2002-2020）的决议，有力地促进了全市经济社会发展及城市规划和建设。近年来，市人大常委会还就生态文明建设规划、加强历史文化名城保护、加强城市绿化管理作出决议决定，为常州成功创建全国文明城市和国家历史文化名城发挥了积极的作用。

    ——围绕经济建设中的重大事项行使决定权。常州市人大常委会就全市经济建设作出的决议决定，内容涉及国民经济和社会发展计划的部分调整、财政预算的部分变更和本级政府决算、政府债券支出预算等方面。自2009年起，常州市人大常委会每年就政府债券支出预算作出决定，确保了预算平衡和计划目标的完成。同时，不断拓宽讨论决定重大事项的范围，针对关系改革发展稳定大局的重大问题，近来年，常州市各级人大常委会还听取和审议了有关机构改革、行政区域调整、重大改革举措等方面的报告或议案，并提出意见建议，有力地支持和促进了相关工作。

    ——围绕公正司法中的重大事项行使决定权。常州市人大常委会积极促进司法改革，先后作出了加强法院执行工作的决议、批准《常州市中级人民法院聘任特邀人民陪审员办法（试行）》的决议、加强全市检察机关人民监督员制度试点工作的决议，在我市部分街道、广场试行公安巡警综合执法的决定，金坛区人大常委会分别就加强预防职务犯罪工作、加强和改进民事行政检察工作作出了决定，武进区人大常委会还就深化人民监督员试点工作作出决议，推动了全市法治建设，有力地维护司法公正公平和社会稳定。

    ——围绕事关人民群众切身利益的热点问题行使决定权。常州市人大常委会将民生问题作为行使重大事项决定权的重要方面，有力推进了事关人民群众切身利益问题的解决。如1988年常州市人大常委会作出了关于市区住房制度改革实施方案的决议，为全市住房改革实施提供了法规依据。2001年作出了关于限期禁止开采地下水的决议，并加强督促检查，促进了常州生态环境保护和经济可持续发展。溧阳市人大常委会2008年作出了批准饮用水水源保护办法的决定，保障了人民群众饮用水安全。武进区人大常委会2012年至2015年连续5年，就全区旧城改建计划作出决议，推动政府在提升城市建设层次的同时提升人民群众的生活品质。

    分析研究常州市各级人大常委会行使重大事项决定权，主要做法有：

    1.主动行使决定权。人大及其常委会依法讨论决定重大事项，是代表人民管理地方重大事务、实现人民当家作主的重要途径。常州市人大常委会主动行使人大决定重大事项这一职能，围绕市委重大决策部署，依法作出决议决定，推进依法治市、科教兴城、生态文明建设、历史文化保护等涉及全市全局性重大布局和重大战略的实施，积极支持常州对外开放，批准常州与意大利、荷兰、日本、韩国等有关城市缔结友好城市，为促进常州改革开放和对外交流，发挥了积极作用。

    2.科学行使决定权。在行使重大事项决定权的过程中，常州市各级人大常委会抓住重点，围绕经济社会科学发展和民主法制建设中的重大问题、社会关注的热点问题、人民群众普遍关注的问题等重大事项，深入调研，科学行使决定。特别是在财政预决算，国民经济和社会发展计划指标调整、五年规划纲要中期评估，城市总体规划纲要等方面，严格依法按程序行使重大事项决定权，保证经济社会发展的科学性合理性合法性。

    3.规范行使决定权。常州市人大常委会结合实际，制定符合自身的重大事项决定权制度，采用了列举法加兜底条款的方式明确了重大事项的范围，做到了既有可操作性又有法律依据。另外，溧阳市、金坛区、武进区人大常委会积极完善重大事项决定权行使的过程，实行审议意见票决制，使重大事项决定权的行使过程规范有序。

    4.有效行使决定权。常州市人大常委会注重加强对人大作出的决议决定贯彻实施情况的督促检查，如常州市人大常委会作出关于加强历史文化名城保护的决定后，连续3年组织开展申报国家历史文化名城工作检查，列入常委会年度审议议题，推动政府加快实施申报国家历史文化名城工作和历史文化保护工作，并于2015年7月份终获国务院批复。作出批准常州市2011年-2020年生态文明建设规划决议后，常委会先后组织开展了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等执法检查，推动了常州科学发展、绿色发展和可持续发展。同时，对与人民群众息息相关、普遍关注的民生事项，全市各级人大常委会加强对诸如房改、旧城改造、禁止开采地下水、饮用水水源保护等跟踪检查，保障重大事项决定权的有效行使。

    二、存在的主要问题及原因分析

    常州市各级人大常委会重大事项决定权的行使虽然取得了一定的成效，但在各级人大常委会依法履职中仍然是一个薄弱环节。主要存在“四多四少”的现象：

    1.程序性的多、实质性的少。法律明确列举的必须由人大讨论决定的“预决算调整和执行”、“国民经济和社会发展计划调整”、有关换届选举工作、代表工作等事项占全市各级人大常委会所作决议决定的多数，实质性重大事项行使决定权的较少。新北区、天宁区人大常委会除预决算调整和执行、有关换届选举、代表工作等，没有作出过其他实质性决议决定。

    2.被动例行的多、主动决定的少。如武进区、钟楼区、溧阳市人大常委会自2008年以来所作的133项、62项、31项决议决定中，分别有96项、16项、14项是应政府的要求所作的同意各类重点建设项目实施贷款的决议。

    3.倡导性的多、约束性的少。由于多数决议决定为常规性程序性，多为号召性、倡导性内容，实质性和约束性内容少，缺少具体的目标要求和明确的法律责任，不便于组织实施和监督，影响了讨论决定重大事项职权行使的质量和实效。

    4.市级层面涉及内容多、辖市(区)层面涉及内容少。从全市各级人大常委会所作出的决议决定看，常州市人大常委会所作的决议决定内容主要涉及11个方面，金坛区、武进区人大常委会主要涉及9个方面内容，溧阳市、钟楼区人大常委会主要涉及5个方面内容，新北区、天宁区人大常委会主要涉及2个方面内容。

    分析主要原因：

    一是法律规定不明确。我市人大常委会于1996年制定出台了讨论决定重大事项的规定，尝试对重大事项进行明确界定，但由于宪法和法律没有作出全面、具体的界定，对重大事项的内容难以把握，尽管我们采取列举方式把重大事项逐一进行了列举规定，但有些事项规定还是很原则、很笼统，运作程序不明确，特别随着人大工作形势任务、履职要求和职权范围的不断变化，有必要对原有规定进行修订完善。

    二是思想认识不到位。受传统权力运行模式影响，有的地方人大常委会对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。有的担心行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心会影响与党委、政府的关系，多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。

    三是制度机制不健全。我市人大常委会讨论决定重大事项暂行规定内容只有10条，对重大事项决定权行使程序规定的比较简单，在议案提出、审查受理、调研论证、审议决定、实施监督等各个环节上，无论从重点内容、运行程序和工作机制都还不健全，不能适应新常态的要求。6个辖市（区）人大常委会均没有制定讨论决定重大事项的规定或办法，主要是依据和参照市人大常委会的规定执行，亟需制定适合本地区实情的讨论决定重大事项规定，规范重大事项决定权的行使。

    四是监督力度不够。常州市各级人大常委会在监督方面的意识越来越强，特别是市人大常委会监督生态文明建设和历史文化名城保护方面做了大量的富有成效的工作，但还不同程度地存在着对重大事项议案的提出和审议关注较多，决定前热情很高，决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够的现象，推动决定落实的措施不够有力。

    五是自身能力不适应。由于各级人大常委会力量相对薄弱，特别是辖市（区）人大常委会机关行政编制较少，缺乏相关的专业力量和人员，工作机构和专业力量不足成为妨碍其行使重大事项决定权的重要原因。

    三、正确有效行使重大事项决定权的思考及建议

    党的十八届三中、四中全会对健全人大讨论决定重大事项制度提出了明确要求，加强对这项工作的研究落实，对于坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家作主，推进民主法治建设，对于地方全面深化改革和科学发展具有十分重要的现实意义。

    1.加强党对人大常委会行使重大事项决定权的领导。地方各级人大常委会行使重大事项决定权，是人大工作的重要内容，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。坚持地方党委对重大事项决定权的领导，是地方各级人大工作必须坚持的正确政治方向。一方面，地方党委要把重大事项决定权工作纳入整体工作布局，正确处理好加强党的领导和支持人大常委会依法履职的关系，支持和保证人民通过人大常委会行使国家权力，支持和保证人大常委会依法行使重大事项决定权；另一方面，地方各级人大常委会要自觉坚持党的领导，积极贯彻党委意图，自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，紧紧围绕党委重大决策权开展工作。在事前征得同级党委原则同意的前提下，通过依法履职作出重大事项决定，及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志。

    2.提高对行使重大事项决定权重要性的认识。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权，体现了地方各级人大常委会作为地方国家权力机关的根本特征，反映了国家的一切权力属于人民的性质。人大常委会行使决定权，既是落实人民当家作主的宪法原则的要求，也是落实依法治国基本方略的要求，同时是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法治化的机制保障。地方各级人大常委会行使重大事项决定权，是实现党的主张经过法定程序成为国家意志的重要途径，绝不是向党委要权，与政府争权，更不是包揽行政事务。各级人大常委会只有按照宪法和法律规定，充分行使重大事项决定权，才能更好地实现党委意图，更好地实现决策的科学化、民主化，才能切实提高党的执政能力，有效实现党的领导，才能树立起人大常委会的权威，真正发挥人大常委会的作用，把人民当家作主的权力落到实处。

    3.科学界定重大事项决定权的范围和内容。针对当前重大事项决定权行使过程中存在的问题，要注重顶层设计，加强国家立法，建议全国人大常委会尽早出台规范重大事项决定权的国家法律，对人大行使重大事项决定权的概念、程序等作出实质性的规范。省人大常委会已经修订了讨论、决定重大事项的规定，这将为全省地方各级人大常委会行使重大事项决定权提供依据。我们将结合近年来行使重大事项决定权的实践和本地实际情况，主动加强对重大事项决定的范围、形式、程序等研究探索，围绕党的中心任务科学界定重大事项，遵循法定原则、大事原则、群众利益原则和实效原则，按照“议而必决、议而可决、议而不决、报告备案”的分类要求，将重大事项具体化明晰化，认真研究修订完善本级讨论决定重大事项的规定；《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》中明确要求县级人大要“健全人大讨论决定重大事项制度，地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等”，辖市区人大常委会要结合贯彻落实，认真研究，依法制定本级讨论决定重大事项规定，确保讨论决定重大事项科学化规范化，具有可操作性，使全市各级人大常委会履行重大事项决定权有法可依。

    4.建立科学规范的工作制度机制。重大事项决定权的行使过程由讨论、决定重大事项、决定实施、决定实施的监督、反馈等环节组成。一是建立党委、人大、政府协调机制。地方各级人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度、同级党委决定重大问题事先与人大沟通制度、人大与“一府两院”联系沟通制度。二是建立科学的讨论决定机制。各级人大常委会应结合实际，建立包括确定重大事项议题、决定前的调查研究、决定前的听证会、审议方式的选择与确定、决定的表决通过在内的科学工作机制。三是建立科学的决定实施机制。为保证决定的有效实施，常委会在表决通过重大事项决定同时，可以审议通过决定的具体实施方案，对决定的实际内容、工作目标、实施进度和保障措施等作出规定。四是建立科学的监督、反馈机制。要规范保障人大常委会决定执行制度，建立起执行情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等。把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，充分发挥监督的效力，运用法定监督手段进行督办，保证人大常委会决定的有效实施。

    5.进一步加强人大常委会及其机关自身建设。重大事项决定权能否充分行使与人大自身建设密切相关。要进一步优化常委会组成人员知识、专业结构、年龄结构，大力加强常委会组成人员的学习培训，不断提高政治素质和履职能力。要充实人大常委会机关力量，高度重视人大干部选配，提高人大干部队伍的整体素质。从我市各级人大常委会行使重大事项决定权实际情况来看，辖市（区）是重点，要结合贯彻落实《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》契机，完善工作机构，调整充实力量，加强专业队伍建设，为依法行使重大事项决定权等职权提供保障。要改进人大常委会及其机关工作作风，按照“三严三实”的要求，深入基层开展调查研究，密切联系人大代表和各界群众，及时了解和掌握经济和社会发展过程中出现的新情况、新问题，提高审议议案、作出决定的质量。