关于我省贯彻落实中央决策部署 依法行使重大事项决定权的有关情况

    党的十八届三中全会作出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的重大决策。中共中央办公厅于今年初下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称《实施意见》），对人大讨论决定重大事项工作作出部署提出要求；6月份，在全国人大常委会推进县乡人大工作和建设经验交流会上，张德江委员长对人大讨论决定重大事项工作又提出明确要求。党中央和全国人大的决策部署和工作安排，为各级人大依法履行重大事项决定权提供了基本遵循、指明了努力方向，对于更好地坚持和完善人民代表大会制度、进一步做好讨论决定重大事项工作，必将起到重要推动作用。下面，从以下四个方面汇报山东省贯彻落实中央决策部署、依法行使重大事项决定权的相关情况。

    一、我省贯彻落实中央《实施意见》的主要举措

    中共山东省委历来高度重视人大依法决定重大事项工作，将其作为推动人民代表大会制度与时俱进的重要内容，作为推进科学决策、民主决策、依法决策的重要举措，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，全力支持和保障人大及其常委会依法行使重大事项决定权。围绕贯彻落实中央《实施意见》，主要做了以下三个方面的工作：

    一是统筹安排部署。省委将制定我省健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法，纳入全面深化改革重要举措实施规划之中，并要求2017年完成这一重点改革任务。中央《实施意见》下发后，省委、省人大常委会、省政府认真学习中央文件精神，对贯彻落实中央决策部署提出具体意见，确定由省委办公厅、省人大常委会办公厅、省政府办公厅会同有关部门，根据中央《实施意见》精神，结合山东实际拟定具体实施办法，以省委名义印发，并抓好组织实施。

    二是深入开展调研。根据省委部署要求，省人大常委会成立专题调研组，深入开展调查研究。省人大常委会有关领导同志带队，赴浙江、海南、黑龙江、内蒙古等省区进行考察，学习贯彻落实中央《实施意见》、做好人大讨论决定重大事项工作的经验做法。省人大常委会办公厅专门就贯彻落实中央《实施意见》、做好人大讨论决定重大事项工作下发通知，要求各设区的市人大常委会预先开展专题调研，写出调研报告，提出意见建议。省委政研室、省人大常委会研究室、省政府研究室联合成立调研组在省内开展调查研究工作，深入设区的市和县乡了解情况、征求意见，采取座谈讨论、实地考察等形式，广泛听取党委、人大、政府及有关部门负责同志，部分常委会组成人员、人大代表、法律专家等的意见建议，深入了解我省基层人大在讨论决定重大事项工作方面的主要做法、基本经验、存在问题和意见建议等，为制定我省实施办法提供重要参考。

    三是认真起草我省实施办法代拟稿。在深入调研基础上，我们研究起草了省委贯彻落实中央文件的实施办法代拟稿。在起草过程中，我们紧扣中央和全国人大的新部署新要求，注重做到准确把握、全面贯彻、上下衔接；结合地方工作实际，进一步细化有关措施和机制，特别是进一步研究明确重大事项范围；坚持问题导向，着力破解当前工作中存在的突出问题和薄弱环节；注重汲取兄弟省区市的先进经验和基层人大的意见建议，不断丰富完善我省实施办法。为增强实施办法的科学性，实施办法初稿形成后，广泛征求省人大各专门委员会、常委会各工作部门，省政府办公厅，各设区市人大常委会、同级政府和部分人大代表的意见，并召开座谈会就实施办法中的一些重要问题进行深入讨论。根据各方面的意见建议，我们对实施办法作了进一步修改完善，拟于近期提交省人大常委会主任会议研究，由常委会党组报省委审定后，以省委名义行文印发。

    二、我省各级人大依法行使重大事项决定权的工作实践

    讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大的一项重要职权。多年来，我省各级人大及其常委会始终遵循抓重点、议大事、求实效的原则，完善制度，强化创新，勇于实践，积极主动做好讨论决定重大事项工作，在落实党委重大决策、促进经济社会发展、推动民主法治建设等方面发挥了重要作用，在具体实践中探索出了一些行之有效的经验做法。概括起来，主要有以下几个方面：

    （一）健全制度，明确范围。多年来，我省各级人大依据宪法、地方组织法等有关法律规定，结合本地实际和具体情况，制定完善地方性法规和规范性文件，积极推进讨论决定重大事项工作规范化、制度化。省人大常委会于2001年通过了《山东省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，根据形势任务的发展变化，于2010年又进行了修订；全省17个设区的市人大常委会，有14个市制定出台了关于讨论决定重大事项的相关规定或办法。这些地方性法规和规范性文件，对重大事项的范围及讨论决定的步骤和程序作出了比较详细具体的规定，为行使重大事项决定权提供了法治保障。如菏泽市2015年根据党的十八届三中全会精神，修订了《菏泽市人大常委会讨论决定重大事项的规定》，对常委会讨论决定重大事项的原则、程序、主体责任等进行了明确细化，特别是科学界定了重大事项的范围，详细列出了重大事项清单，明确了常委会听取审议后必须作出决定的17种情形、可以作出决定的19种情形及依法审批后报备的4种情形，为人大及其常委会依法行使重大事项决定权提供了依据。

    （二）围绕中心，主动作为。我省各级人大在行使重大事项决定权过程中，着眼于事关本地区经济社会发展带有全局性、长远性、根本性的重大问题，找准着力点、结合点，适时作出决定决议，推动工作落实。一是紧紧围绕落实党委重大决策部署。及时把党委关于本地区发展的重大决策通过法定程序转化为国家意志和人民意愿，推动党委决策落实落地。如2014年，淄博市委作出“转调创”的重大决策后，淄博市人大常委会专门听取了市政府关于重大项目建设工作情况的报告，并作出相应决定决议，提出了抓好产业定位、搞好项目筛选、破解土地资金人才等瓶颈制约的意见。二是紧紧围绕“一府两院”重点工作推进。立足推动解决“一府两院”工作中遇到的重点难点问题，依法审议相关报告并作出决定，积极支持和促进相关工作的开展。如为确保完成2017年底基本解决执行难的目标任务，监督支持全省各级法院依法开展执行工作，省人大常委会在开展视察、听取审议工作报告的基础上，于今年初审议通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于进一步推动人民法院执行工作的意见》，对促进人民法院执行工作、解决执行难问题起到了非常重要的推动作用。三是紧紧围绕事关人民群众利益的重大问题。解决广大人民群众最现实的利益诉求，是人大依法履职行权的根本目的。多年来，我省各级人大常委会普遍关注涉及人民群众切身利益的教育、医疗、养老、环境保护、城市建设管理等事项，依法作出有关决定决议，有力促进了重点民生事业的持续发展。

    （三）因地制宜，突出特色。近年来，我省各级人大及其常委会立足本地实际，在依法行使重大事项决定权上积极探索，形成了一些可借鉴、可推广的经验做法。如菏泽市人大常委会积极推行重大事项议题公开征集，在年初拟定重大事项议题过程中，通过新闻媒体、人大网站、热线电话、调查问卷等方式，向社会广泛征集意见建议；议题确定后，通过当地报纸和人大网站向社会公布，回应了人民诉求，凝聚了社会共识。青州市人民代表大会从2010年开始，除程序性就政府工作报告、计划和预算作出决定决议外，还先后就云驼风景区保护、古城保护修复、水源地保护、西南山区生态保护等听取市政府专项工作报告，依法作出决定决议，有效杜绝了上述地区的无序开发。高密市人大常委会明确要求辖区乡镇结合工作实际，在乡镇人代会上至少审议1件重大事项，并依法作出决议。基层人大的这些有益探索，有力推动了县乡人代会行使重大事项决定权的常态化。

    （四）完善机制，强化监督。实践中，我省各级人大及其常委会在严格按照常委会议事规则和法定程序讨论决定重大事项的同时，积极创新方式方法，不断完善讨论决定重大事项的有关工作机制。各地普遍建立了重大事项事前调研机制，组织常委会组成人员和代表，深入实地、深入群众进行调研，提高常委会审议的针对性、实效性；推行了预审机制，加强对重大事项、重大决策的合法性、可行性、必要性审查；落实了人大专门委员会初步审查、常委会主任会议提交审议、常委会会议集中审议“三审制”，提高了讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平。在推动决定决议落实上，各地坚持把行使重大事项决定权和监督权紧密结合起来，把人大监督延伸到决定决议执行的全过程，采取多种措施，强化跟踪监督，确保决定决议得到有效贯彻落实。如烟台市制定了《常委会决议及意见建议处理监督办法》，对常委会作出的决定决议建立办理情况台账，实行销号制度。潍坊市制定的《潍坊市人大及常委会工作考核办法》，将全市各级各部门推进落实人大及其常委会决定决议情况单独作为一部份，制定了量化考核实施细则，每年一月份对上年度各部门落实情况进行打分考核，提升了人大决定决议落实效果。

    三、人大讨论决定重大事项工作存在的矛盾和问题

    人大的决定权，实质上是人民的决定权，是人民利益和意志的集中表达，体现了国家权力的性质和本源，是人大最基本、最重要、最能体现国家权力机关性质的权力。但在实践中，相比立法权、监督权和人事任免权，地方人大在行使重大事项决定权上还普遍存在着不主动不充分不到位的问题，突出表现在以下几个方面：一是被动决定多，主动决定少。从决定决议的提出主体来看，多数是由同级党委提出建议或者“一府两院”根据工作需要提请，人大常委会被动作出决定决议，地方人大常委会有计划地围绕本行政区域内的重大事项主动作出的决定决议较少。二是程序性决定多，实体性决定少。从决定决议的内容来看，各地作出的决定决议程序性、宣传性、号召性内容较多，而明确、具体、可操作性的内容较少。 三是作出决定相对多，事后监督措施少。还不同程度地存在着重讨论决定、轻跟踪问效的问题，有时即使跟踪监督了，也由于缺少刚性手段，效果难以保证。这些问题的存在，既有认识偏差、责任不强、能力不足等主观方面的原因，也有体制机制不够顺畅、相关法律法规不够具体等客观方面的原因。在调研中，基层人大普遍反映在以下几个问题上难于把握：

    （一）关于党委、人大和政府三者权力的把握。我国决策体系包括党委的决策权、人大的决定权和政府的行政权，虽然法律对三者的职责进行了界定，但由于受长期以来形成的习惯、民主法治意识相对淡薄等因素影响，实践中逐步形成了党委决策、政府执行、人大监督的权力配置格局，人大的重大事项决定权常常被忽视。在权力运行中，地方党委往往认为，由党委就某方面的工作作出部署，更有利于各部门去抓落实，没必要再通过人大作出决定决议；地方政府提请人大审议决定重大事项的自觉性主动性不够强，一些重大事项往往以党委政府联合发文或行政命令的方式予以贯彻。地方党委、政府的决策和行政习惯，挤压了人大行使决定权的空间，导致人大不敢大胆行使决定权，担心有与党委争权、与政府分权的嫌疑。

    （二）关于重大事项范围的界定。宪法和地方组织法，以及中央《实施意见》对各级人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，总体而言规定涉及面很宽，比较笼统和原则。但我们也要看到，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，不同地区的重大事项认定不会相同，即使是同一个地方不同时期的重大事项也会有所不同，作为国家法律，只能作原则性规定，不可能把各地的具体实际都罗列出来。这些原则性规定，既给各地预留了自由发挥的空间，也带来了具体界定的难题。范围太宽、门槛太高会导致操作性不强，范围太窄、门槛太低又会影响决定权行使的权威性和实效性，把握起来比较困难。如何在宪法和相关法律的原则下，进一步明确重大事项的范围和重点，需要各地根据自身实际，深入研究和确定。

    （三）关于个别错误决定责任的承担。宪法和法律赋予了地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内重大事项的权力，但没有对错误决定所要承担的责任进行明确。由于重大事项的动态性、时限性，以及讨论、决定过程中调研是否深入、论证是否充分等因素，人大及其常委会在决定重大事项时可能会存在决策错误的风险，多多少少会给人大及其常委会带来压力。从调研情况看，我省少数地方人大迫于地方党委政府的压力，作出了一些关于政府举债、购买服务等方面的决定，这类决定大多为临时提请，难以有充足的时间进行充分论证，这些决定一旦出现问题和风险，地方人大常委会是否要承担相应的责任，也同样值得商榷。

    四、健全人大讨论决定重大事项制度的建议

    党的十八届三中全会和中央《实施意见》，进一步明确了做好重大事项决定工作的方向、重点和路径，把人大行使重大事项决定权提到了新的高度。贯彻落实好中央和全国人大部署要求，推动地方人大讨论决定重大事项工作制度化常态化，我们认为，应着重把握好以下几个问题。

    （一）不断优化人大行使重大事项决定权的环境。核心是理顺党委决策权、人大决定权和政府行政权。对地方党委来讲，党委决策本质上属于政治主张，具有间接性，主要靠党组织的约束性和党员干部的示范作用带动广大人民群众贯彻执行；而人大决定是具有普遍约束力和强制执行力的国家意志，带有准法律性质。实现科学执政、民主执政、依法执政，要求地方党委必须善于通过人大作出决定决议来贯彻落实党的决策部署，实现党的主张与国家意志、人民意愿的根本统一。对地方政府来讲，人大与“一府两院”是产生与被产生、监督与被监督的关系，政府行政权理应服从人大决定权，对应当由人大及其常委会决定的重大事项，政府必须向人大报告并及时提交人大讨论决定。对地方人大及其常委会来讲，要敢于善于行使重大事项决定权，充分发挥在汇聚民意、集中民智、凝聚民心上的优势，通过讨论决定重大事项，进一步充实、丰富、完善党的主张，推动政府重点工作开展。

    （二）准确把握讨论决定重大事项的重点。由于重大事项本身固有的区域性、时限性、动态性等特点，我们不可能对人大讨论决定重大事项的范围作出很具体的量化规定，也不可能对诸如什么样的项目、多大投资、哪些事项由人大决定等，划出一个“硬杠杠”。但通过立法的形式对人大讨论决定的事项作出规范仍有必要。地方人大要按照全局性、长远性、根本性的原则，立足本地区实际，采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的方式，对讨论决定重大事项的重点和范围进行细化。地方人大在具体行权过程中，一方面，要扎实做好有明确法律规定且人大必须作出决定的重大事项；另一方面，要把工作的重心放在贯彻落实同级党委的重要决策和事关人民群众切身利益、社会反映强烈的重大问题上，同级党委作出的重大改革、推进的重点工作、实施的重要项目，地方人大要及时跟进、深入研究，搞清楚哪些可以而且有必要列入人大讨论决定重大事项的议题，主动请示报告同级党委，将党的主张和人民意志更充分地反映在重大事项决定当中。

    （三）完善人大讨论决定重大事项相关机制。根据中央《实施意见》精神，探索建立由党委办公厅（室）牵头，人大常委会办公厅（室）、政府办公厅（室）参加的联席会议，协商研究确定年度讨论决定重大事项，经过反复协商、达成一致之后，形成具体清单，由人大按计划组织实施。健全讨论决定重大事项程序机制，从决定的提出、草拟、调研、讨论、审议以及表决和最后结果的公布，都要形成严格、规范的操作程序，在这一过程中要充分发挥常委会组成人员和人大代表的作用，扩大人民群众有序参与，对涉及面广、影响大、专业性强的事项，通过专家咨询、评估论证、召开听证会、公开征求意见等方式，集思广益，提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平。另外，在推动决定决议贯彻落实上，地方人大除了采取听取汇报、组织视察、专题调研等常规措施外，还要敢于运用质询、特定问题调查、撤销职务等较为严厉的手段，对人大决定决议执行不力的单位和个人进行监督，必要时提出问责建议，维护地方人大行使重大事项决定权的严肃性和权威性。