新形势下加强和改进地方立法工作之思考

　　党的十九大报告提出，坚持全面依法治国，深化依法治国实践，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这标志着地方立法工作进入了一个新的历史阶段。本文仅就新形势下加强和改进地方立法工作提出几点思考。

　　一、加强和改进地方立法工作，坚持党对地方立法工作的领导是核心。党的十九大报告提出，坚持党对一切工作的领导。地方人大做好立法工作，首要的是坚持党对地方立法工作的领导，不断完善党对地方立法工作中重大问题决策程序。从地方各级人大及其常委会来说，坚持党的领导，主要是扎实做好四方面工作。一是必须围绕地方党委的中心工作和本地区改革发展创新的总体部署，服务服从于党和国家的工作大局，编制地方立法规划和年度立法计划，科学确立重点立法项目，并将编制地方立法规划和年度立法计划及时报同级党委审定；编制的地方立法规划和年度立法计划，因形势任务变化需要作重大调整的，要及时向党委提出调整建议，由党委按程序审批。二是制定涉及政治方面法律的配套地方性法规的，涉及重大体制和重大政策调整、需要协调解决重大立法争议的，涉及重大经济社会方面的重要地方性法规，必须在报请党委研究同意后，再按照法定程序审议发布。三是对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要地方性法规，要及时向党委汇报。四是对党委批复的地方立法规划和年度立法计划以及党委提出的重要立法立改废释的意见建议等，要尽快研究制定落实方案，认真贯彻党委意图，确保党委意见建议落到实处。从人大常委会党组来看，人大常委会党组是党领导地方立法工作的具体组织实施者，坚持党对地方立法工作的领导必须要切实加强和改进人大常委会党组工作。一要积极完善人大常委会党组向党委请示报告制度，推进党组带头遵守政治纪律、政治规矩和切实履职尽责。二要努力发挥参谋助手作用，积极配合党委建立和完善领导立法工作的制度措施。人大常委会党组要适时提出科学的、合理的、可操作的意见建议，推动实现党委对立法工作领导。三要建立健全人大常委会党组议事规则，推进党组工作的制度化规范化程序化，发挥党组在地方立法工作中的作用,统筹立法规划和立法计划的制定、重大立法项目的推进、法规重点条款的协调等。四要发挥人大常委会党组的领导核心作用，凝聚常委会组成人员、各专门委员会、常委会各工作机构和办事机构的力量，齐心合力贯彻党委的主张和决策部署，确保地方立法工作的正确方向。只有坚持党的领导，才能保证地方立法为促进地方经济政治文化社会和生态文明建设服好务，才能保证地方性法规始终沿着中国特色社会主义法律体系的正确方向前进。

　　二、加强和改进地方立法工作，完善统一审议制度是关键。伴随着立法法的颁布，有立法权的地方各级人大相继筹建了法制委员会，并依法全面开展了统一审议工作。统一审议工作开展十六年来，各地陆续出台了一批适合本地实际的规章制度，确立了统一审议机制体制，提高了地方性法规的立法质量，克服了部门利益的影响，维护了国家法制的统一，促进了本地区经济社会发展。随着立法法的修改和地方立法体制的调整，所有设区的市拥有了立法权，设区的市立法权限有了更明确的规定，地方立法维护法制统一的难度明显增大、任务更加繁重。适应新形势新任务新要求，改进地方立法工作，要坚决贯彻依法立法的要求，在坚持“不抵触、有特色、可操作”原则的基础上，进一步完善统一审议制度。重点需要处理好三个关系。一是处理好地方性法规与宪法法律行政法规的关系，做到依法立法。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是从属于宪法法律和行政法规的。地方性法规不得违背宪法原则和精神，不得与法律和行政法规的规定相抵触，这是地方立法的底线，是必须遵守的、不可逾越的。地方立法一般可以分为三类，一类是实施性立法，是指在国家已经立法的领域，地方立法将法律行政法规与本地实际情况结合起来并进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。实施性立法的着力点在于补充和细化，要注意避免扩大或者缩小上位法的禁止范围，避免增加或者减少上位法规定的当事人的义务和权利，避免调整或者变更管理机构的权限和职责，避免超越上位法的处罚行为、种类和幅度。另一类是自主性立法，是指地方可以根据需要对地方性事务进行立法。自主性立法要紧紧围绕当地情况和实际需要、紧紧围绕“地方性事务”做文章，要更为突出地方特色。虽然规范的是地方性事务，通常是没有直接上位法，但多数仍是有间接的上位法依据的，在立法过程中不能与间接上位法抵触或者违背其精神。第三类是创制性立法，是指国家某一领域尚没有制定法律或者行政法规，为解决本地区经济社会发展迫切需要而开展的先行先试立法。创制性立法要注意不得违背宪法原则和精神，不得超越法定权限和范围，立法中要注意坚持合理性原则。二是处理好法制委员会与其他专门委员会的关系，做到统专结合。地方立法实行统一审议，是立法法确立的一项重要制度，也是地方立法体制的一项重要改革。开展统一审议，就是要保证地方立法符合宪法精神、符合法律和行政法规规定，维护国家法制统一；就是要充分反映人民意志，切实维护群众利益；就是要用统一标准来衡量和平衡地方性法规，保证地方立法高质量；就是要有效克服部门利益倾向，维护行政相对人的合法权益。从多年地方立法实践看，法规草案一审前由相关专门委员会负责审议，充分发挥其“专”的优势，一审后由法制委员会负责统一审议，充分发挥其“统”的作用。坚持和完善统一审议制度，既要充分调动各专门委员会的立法积极性，发挥其在立法方面专业性强的优势，把好地方立法专业方面关口；更要坚持好法制委员会统一审议制度，强化统一审议的权威性。通常情况，地方立法工作中的最大矛盾往往是集中在统一审议环节，集中在负责统一审议具体工作的法制委员会身上。法制委员会承担了人民群众的期待、部门利益的压力、有关专门委员会的不同意见，甚至是社会方方面面的诉求。处理好“统”与“专”的关键是要明确分工、各司其职、坚守其责。法规草案起草部门负责草案的调研、论证、起草和提出等工作，各专门委员会负责法规草案初次审议工作，法制委员会负责法规草案统一审议，这是统一审议的基本规矩；各部门在守土有责的前提下，可以采取诸如前期调研、参与论证等方式提前介入法规草案的形成与提出，但应限定在“掌握情况”范畴，也可以在审议环节提供相关资料和情况说明或者就一些问题提出具体修改建议，但应限定在“仅供参考”范畴。统一审议时，对于法规草案起草部门提出的建议，法制委员会应当认真考虑；对于相关专门委员会和常委会组成人员提出的审议意见，法制委员会应当充分研究、统筹考虑，在坚持立法基本原则的基础上尽量采纳，没有采纳的也要采取适当形式说明。统一审议，要做到既坚持原则，又发挥各方面作用，形成工作合力，保证立法质量。三是处理好人大常委会法制工作机构与政府法制工作部门的关系，做到密切配合。在地方立法中，人大常委会法制工作机构负责地方立法的日常工作，是对法规草案开展统一审议的基础；政府法制工作部门负责法规草案提出前的统筹，是把好法规草案质量的关键环节。加强人大常委会法制工作机构和政府法制工作部门的密切联系，做好工作衔接十分必要。全面加强二者间的联系与合作，要从源头抓起，加强法规草案立项工作的沟通与协调；要统一对法规草案主要内容和重点问题的认识，提高法规草案质量；要统一立法技术规范，形成标准化的技术规范体系；要建立和完善联席会议和列席会议等制度，促进二者联系的规范化和制度化；要积极探索和创新二者间的交流、协调新机制，及时沟通研究地方立法工作中的问题。守好法规草案提出关和统一审议关，是提高地方性法规质量的基本保证。

　　三、加强和改进地方立法工作，做好对设区的市立法的指导与审批是重点。2015年3月新修改的立法法赋予了设区的市、自治州（以下简称设区的市）地方立法权，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。赋予设区的市地方立法权是完善中国特色社会主义法治体系、建设法治国家的内在要求，也是贯彻落实社会主义核心价值观和科学发展理念、加强全面深化改革顶层设计的客观需要。长期以来，在市级层面上只有较大的市有地方立法权，而其他设区的市没有独立的立法权限，相对而言在地方立法方面缺乏思想准备和人才储备，面临着开好局、起好步、稳妥推进，上级党委和人大及其常委会的统筹规划与工作推进十分必要。落实和推进设区的市立法工作要重点抓住四个环节。一是加强领导，提高对赋予设区的市地方立法权的认识。赋予设区的市地方立法权，是深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，发挥立法的引领和推动作用，不断完善中国特色社会主义法律体系，着力推进 “四个全面”战略布局尽快实现的重要战略部署。地方各级党委要从讲政治的高度和地方工作大局的角度来充分认识做好这项工作的重要性和深远意义，要统一思想、统筹规划、总体部署、有序推进，积极推动设区的市的地方立法工作尽早尽快、高标准高质量的开展起来。二是精心筹备，依法设置好设区的市立法机构。设区的市应当严格执行上级党委的部署和人大及其常委会的要求，坚持从本市经济社会发展和深化改革的实际需求出发，严格执行法律规定的行使地方立法权的标准，统筹规划本市立法机构建设、人员编制配备和立法经费等。设置立法机构，要重点抓好人大统一审议机构的设立和常委会法制工作机构的完善，合理配置统一审议机构组成和构建工作机构处室；要注重协调立法机构与人大其他专门委员会、工作机构和办事机构，协调人大与政府有关部门，形成以人大为主导、多方有序参与、密切协作配合的工作格局；要加强立法机构制度建设，借鉴国家、省级以及其他较大的市等人大常委会的工作经验，尽快形成符合本市实际的立法工作程序、工作规范和立法技术规范等。三是注重协调，配备好设区的市立法队伍。面对各市立法人才储备严重不足，立法工作机构专业人才选任困难，缺口较大、经验缺乏，难以满足新形势下立法工作需要的实际情况，地方党委应当加强支持和保障力度，支持地方人大常委会加强立法专业人才的选用和培养，有计划、有针对性的选用和培养一批立法专家级骨干人才和立法工作专业人才队伍。四是依法审查，做好对设区的市报批法规的审批。立法法规定，设区的市的地方性法规须报省级人大常委会批准后施行，省级人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。因此，在审批环节，要将审查原则严格限定在“合法性审查”范围内，只要确定报批的法规不同宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触，就必须依法批准；对于规定是否适当、是否合理以及个别语言表述不规范、逻辑不合理、用词不精确等不符合立法技术规范要求的，可以采取适当形式提出修改建议。此外，由于设区的市的立法机构刚刚设立，工作机制体制和相关制度程序还很不完善，立法人才和立法经验也相对缺乏，省级人大常委会以提升设区的市立法能力建设为核心，进行全方位的指导和帮助十分必要也非常关键。一要加强对立法人才的培训。全面加强立法培训，同步提高立法能力，至关重要。人大及其常委会是立法的主体，人大代表特别是常委会组成人员的法律意识法制观念和法学素养直接决定了法规的质量，加强对人大代表特别是常委会组成人员立法方面的培训，全面提升法规草案审议能力，是开展地方立法工作的基础。常委会从事立法工作的工作人员负责地方立法的基础性工作，是保障各专门委员会开展好法规审议工作的重要环节，多渠道多形式全方位加强对工作人员的立法培训已迫在眉睫。二要加强对立法机构制度建设的帮助。加强立法机构制度建设，尽快建立健全一套符合实际的较为完善的立法工作机制体制，有利于保证地方立法行为的规范化，有利于推进科学立法、民主立法和提高地方立法质量。省级人大常委会要在法规草案的审议、法规配套规定的制定、法规草案的公开征求意见、法规的询问答复、立法听证、立法咨询等方面切实加强对设区的市人大及其常委会建章立制的指导和帮助。三要加强法规报批前的沟通协调。省级人大常委会的法制工作机构要做好提早介入工作，尽可能介入到法规制定的全部环节，把可能存在的抵触问题解决在法规通过之前。在具体条款的设定上，要指导设区的市走精细化立法之路，做到条文规范具体、避免照搬照抄，条款明确清晰、便于执法守法，各方权责适度、注重权益保护，程序完备明确、缩小自由裁量，措施切实可行、解决现实问题，尽可能的避免部门利益搀杂其中，增强法规的针对性和可执行性。

　　四、加强和改进地方立法工作，畅通公众参与立法渠道是突破口。立法法颁布以来，地方立法日趋成熟，立法理念逐步更新，价值取向倾向民主，程序设计更加科学，权限划分更为清晰明确。伴随着立法理论研究的深入和地方立法实践的推进，民主立法已深入人心，贯穿于地方立法的全过程。新形势下地方立法如何进一步发扬社会主义民主，充分体现人民的意志，如何坚持和加强立法公开，多渠道多途径保障人民参与立法活动，如何在科学立法、民主立法方面进行新的有益探索，推进地方立法民主化进程，关键是要做到将“公众参与”融汇到地方立法全过程中。一是将“公众参与”融汇到法规草案起草阶段。在法规草案起草阶段，包括制定立法规划和立法计划、政府立法项目建议征集阶段等，都要紧密围绕深化改革和全面建设小康社会等党和政府的中心工作，围绕群众关心关注的热点难点焦点问题，围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面的具体事项，采取多种有效形式，广泛征求人民群众和人大代表的意见和建议；意见和建议不仅仅局限于围绕地方性法规的新制定，还要包括原有地方性法规进行修改或者废止。二是将“公众参与”融汇到法规草案审议过程中。对于审议中的法规草案，要全方位多形式的公开，可以通过报刊、电视、网络、微博微信等新闻媒介深入的全面的报道和宣传，也可以采取书面、召开座谈会听证会等形式定向征求人大代表或者立法相对人的意见和建议。要广泛征求人民群众意见，使法规草案反映民声、贴近民意。三是将“公众参与”融汇到法规草案通过后。法是人民意志的体现，是全社会都应当遵守的准则。法的意义不仅在于制定，更在于遵守和执行。法规草案通过后，要加强法规的宣传，增强群众自觉遵法守法意识，也要通过执法检查等方式推进法规的实施，更要切实加强对法规的评估和法规“回头看”，以实践来检验立法的成败，不断提高地方立法质量和立法效率，实现良法善治。推进地方立法的民主化，增加公众参与度，还要做到公众的“有序”参与和构建民主的多元化，完善以公众参与立法全过程为“纵”、多渠道参与立法为“横”的“纵横”结合的立法公开机制。从横向上看，各地区立法工作充分走群众路线，调动各方面的积极性，陆续开展了一些有益探索，如委托第三方参与立法、建立基层立法联系点、确立立法听证制度、聘用立法专家顾问单位或者成立立法专家库、聘请专家学者参与立法、开展立法协商、在专项立法中通过召开座谈会论证会等方式定向征求特定群体意见和建议等。总之，畅通公众参与立法渠道，要继续坚持立法公开中的好的做法，逐步形成制度化规模化；要积极探索保障公众参与的新途径，推进地方立法民主化进程；更要抓好各项制度的落实，实现制度落实与机制创新有机结合。制度落实是机制创新的基础和目标，只有强化制度的落实与推进才能确保立法公开真正落到实处发挥实效；机制创新是制度落实的动力和源泉，只有不断创新机制才能保障立法公开富有活力和推进公开的制度化规范化。坚持群众利益导向，做好立法公开，凝聚社会共识，协调平衡社会关系，切实加强和改进地方立法工作，还要注意坚持立法中的人大常委会的主导权，进一步完善立法公开机制和程序；注意坚持立法与改革决策相衔接，立法公开要服从服务于改革发展大局，推动改革的深入进行；注意做好立法上的“顶层设计”，发挥法规的引领和推动作用，促进和保障本地区经济社会协调发展。

　　五、加强和改进地方立法工作，强化地方立法工作队伍建设是保证。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要高素质的立法专业人才作保障。从立法法颁布实施以来，有立法权的地方人大及其常委会为提升立法质量和立法效率，始终把建立健全地方立法机构和提高地方立法队伍的政治、业务素质作为一件大事来抓。有立法权的人大法制委员会和常委会法工委的机构建设已日趋完善，立法工作队伍逐步增强。通过积极引进立法工作人才、调配和交流立法工作干部、多渠道培训立法工作人员等方式，不断提高了立法工作队伍的政治、思想、理论和业务水平。适应新形势发展的需要，贯彻落实修改后的立法法，还需要各地区真正下大力气加强地方立法工作机构和工作队伍建设。一要主动向党委汇报和及时与政府有关部门沟通，努力解决好立法工作所需要的“人、财、物”问题，尽力争取在人才选拔、使用培养、政治待遇、经费保障、改善环境等方面的政策倾斜，从根本上解决地方立法工作的后顾之忧。今后的地方立法任务会越来越重，压力会越来越大，而现有的人员、经费、编制等同地方立法工作的需要还存在较大差距，需要党委、人大、政府对此引起高度重视，切实采取有效措施加以解决。二要充分利用现有机制和资源，加强对立法队伍的培训。要在重点加强思想政治建设的基础上，通过举办立法培训班和法律知识专题讲座辅导、召开地方立法研讨会以会代训等多种形式对人大代表特别是常委会组成人员和专门委员会成员以及立法工作人员展开培训，全面提高立法工作队伍的综合概括能力、组织协调能力、文字表达能力和统一审议能力。三要积极引进立法人才，加强立法人才流动，增强立法队伍活力。特别是要注重从实务部门、有基层实践经验的干部和律师、专家学者中选取贤才，充实立法干部队伍。四要切实做好设区的市立法机构的完善和立法工作队伍的配备。新配备的立法人员要把思想政治建设摆在首位，坚定正确的政治方向；要认真学习宪法和法律知识，全面掌握法律法规规章；学习人大工作的议事规则和议事程序，熟悉人大立法的“规矩”；学习各方面专业知识，提高履行职责的能力。要借立法机构新设立之东风，高起点高标准高质量的开好局，要谋划长远，积极加强立法工作队伍能力建设，切实推进立法工作队伍的正规化、专业化、职业化，使其更好地承担起地方立法工作的职能作用。只有建立起一支政治坚定、业务精通、作风过硬、经验丰富、相对稳定的具有较高立法理论素养的立法工作队伍，才能保证地方立法任务的顺利完成，才能开创地方立法工作的新局面。