基层人大工作和建设三则

关于乡（镇）人大主席团常设化的探索与思考

    2014年初，北京市顺义区人大常委会党组起草了一个文件，题目是《关于加强镇人大工作的指导性意见》。中共顺义区委旋即作为当年一号文件转发。这个文件抓住了问题的关键，成为加强乡（镇）人大主席团建设的一次新的尝试。一是明确了主席团的构成。包括镇人大主席、镇党委书记和专职副书记、各代表团团长等，镇长、副镇长可以应邀列席主席团会议。二是明确了主席团的职能。包括在闭会期间召开主席团会议，讨论决定闭会期间听取专项报告、监督政府工作、开展代表活动等。三是明确了主席团的工作保障。包括主席履职保障、工作经费保障、机构和人员保障等。四是要求加强主席团自身建设。包括坚持集体领导、集体行使职权等。很明显，文件是把乡（镇）人大主席团作为一套领导班子来对待、来建设的。这是向乡（镇）人大主席团常设化迈出的实际步伐，也是来自基层人大的关于主席团常设化的又一次呼声。

    对于在乡（镇）人大设立常设机构这件事情我们应该怎样认识呢？从现行法律看，乡（镇）人大在体制上尚未定型，最主要的表现就是作为这一级国家权力机关的人民代表大会，究竟以何种方式得以经常性地运转，还没有定下来。而乡（镇）作为最基层的一级国家政权，与人民群众的利益最相关，因而也就最需要把人民代表大会这个人民当家作主的机关建设好。而解决这个问题的途径之一就是设立乡（镇）人大的常设机构。在我看来，这是当前迫切需要解决的一个问题。

    过去长期没有解决这个问题，主要理由是说乡（镇）地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会会议来讨论决定事情。这当然是好意。但是，现在情况比过去发生了很大变化。一是乡（镇）几经合并，规模已经很大，经常召开代表大会会议实属不易。二是现在乡（镇）的事情很多，举凡经济、政治、文化、民生等大事，都需要乡（镇）人大经常性地行使决定权。三是乡（镇）政府权力已经很大，有的乡（镇）财政达到十几亿甚至是几十亿，需要乡（镇）人大经常性地行使监督权。所有这些都表明，在乡（镇）人大一级设立常设机构完全必要，十分迫切。

    乡（镇）人民代表大会的常设机构如何设置呢？大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县级以上地方人大常委会相比，乡（镇）人大常委会其职权不一定那么大，其组成人员数量也不一定那么多，机关设置也应当尽可能精干。其二是在现在的基础上，把乡（镇）人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在地方人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法。我认为，都是可行的。目前比较一致的意见是后一种，即将主席团常设化。

    关于区（县）人大常委会对乡（镇）人大指导方式的探索

    按照法律规定，我国各级人民代表大会上下之间没有领导关系，只有监督、指导、协调关系。区（县）人大与乡（镇）人大之间也是这样。但是，由于乡（镇）人大没有法定的常设机关，还有一些基本问题没有明确的说法，因此区（县）人大常委会对乡（镇）人大的指导作用就显得十分重要。就北京市区（县）人大常委会对乡（镇）人大的指导来看，主要有下列方式：

    一是会议指导。由区（县）人大常委会定期或不定期召开乡（镇）人大主席联席会议，就乡（镇）人大工作进行会商与协调，以求达到统一认识、协调工作、培训业务、交流经验等目的。二是分工包片。由区（县）人大常委会主任、副主任分别联系几个乡（镇）人大，对他们进行帮助和指导。同时，也了解乡（镇）人大对区（县）人大常委会的意见和建议，以改进自己的工作。三是归口联络。由区（县）人大常委会某一个部门负责联系乡（镇）人大，包括对乡（镇）人大的会议文件、会议程序、选举工作等进行指导，解答乡（镇）人大提出的工作中的问题等。四是工作联动。这是在监督工作中，区（县）人大常委会和乡（镇）人大经过协商采取联合行动的一种监督方式。做法是由区（县）人大常委会提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，对两级政府有关工作进行的监督。这种做法的好处是声势大，覆盖宽，力度强，效果好。这种做法源于怀柔区。在我看来，这是一个很好的经验，好在区（县）人大常委会牵头，带动并教会了乡（镇）人大如何开展监督工作。此外，还有另外一种形式，可以称之第五种形式，即文件指导。由区（县）人大常委会制定指导乡（镇）人大工作的规范性文件，使乡（镇）人大各方面的工作有所遵循，并以此为基础结合自己实际开展工作。其最大的优势是能够达到对乡（镇）人大工作指导的统一性和规范性，为乡（镇）人大提供一个可以遵循的基础性规则。目前。北京市13个有乡（镇）建制的区（县）中，有5家制定了相关文件，发挥了很好的作用。我觉得，以这种方式对乡（镇）人大工作进行指导，是一个比较好的做法。有了这一条，再配合其他指导形式，区（县）人大常委会实现对乡（镇）人大工作的有效指导是没有问题的。

    关于修改乡（镇）人大代表权益保障规定的建议

    在现行法律规定中，乡（镇）一级人大代表与县级以上各级人大代表在代表的人身权益保障方面，是有区别的。我建议，对这方面的法律规定进行修改，以便使各个级别的所有人大代表享有同等的人身权益保障。

    现行《中华人民共和国代表法》第三十二条规定：

    “县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。”

    “对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”

    “人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”

    “乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”

    我建议，对这一条作出修改，具体修改意见：1．将第一款中的“县级以上的”五字删去；同时，在两处常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。2．将第二款中的“县级以上的”五字删去；同时，在常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。3．在第三款中常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。4．删去第四款。

    按照这个建议修改后的条文如下：

    “各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团报告。”

    “对各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大金主席团许可。”

    “人民代表大会主席团或者常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团受理机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”

    建议作此修改的理由如下：

    其一，体现中华人民共和国各级人民代表大会所有代表的权益保障一律平等。在各级人民代表大会代表的人身权益保障方面，不应该存在县级以上的代表和乡镇代表之间的这种不平等。比起县级以上各级人大代表来，乡（镇）人大代表不应该被视为低人一等，或者看了这条以后自认为低人一等。

    其二，乡（镇）人民代表大会的代表同样是依法差额选举产生的，而且是选民直接选举产生的。乡（镇）人大代表，就其当选人大代表的程序和资格来说，与县级以上的代表并没有什么两样；就选举其当选的选民来说，同样是中华人民共和国的合法选民，与选举县级以上代表的选民或选举人也没有什么不平等之处。而现行上述规定，不但在这一方面造成了代表之间的某种不平等，而且也在事实上造成了选民（包括选举人）之间的某种不平等。这是不应该的。

    其三，乡镇人大代表是我国代表序列当中最基层的人大代表，而且也是数量最庞大的一个代表群体，没有理由不给予这个代表群体和其他代表群体同样的人身保障权益。

    其四，乡镇人大代表多来自农村，本人又多为农民，相比较而言，他们的权益保障意识不是很强，而他们因为履职得罪人而遭遇到打击报复的可能性比其他各级代表的概率可能还要大。因此，这个代表群体需要法律提供的人身保障权益应该更大、更切实一些。