温岭市参与式预算的做法与成效

    温岭的参与式预算，是指人民群众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审议政府全口径预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与的预算审查监督。它是温岭市人大将最早发源于当地的民主恳谈引入预算审查监督的一种创新，也是协商民主与代议制民主的有机结合。从2005年开始探索，历经“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的十年实践，深入推进预算全口径、监督全过程、参与全方位，取得较大进展和突破。

    一、基本做法

    1．人代会前围绕政府及部门预算草案进行初审和民主协商

    （1）开展部门预算民主恳谈。一般在人代会两个月前举行。从2008年至今，已在交通、教育、城市新区等9个单位举行了29场预算民主恳谈会，参加恳谈的人大代表和民众近3000人次。在每场恳谈中，与会人员先集中听取市发改委、财政及恳谈部门（如交通局）有关情况的汇报，然后采取分组与集中相结合的方式，就部门预算进行深入恳谈讨论，相关部门积极回应并回答询问，市政府分管副市长作表态发言。会后，市人大汇总整理公众意见并反馈给财政及相关部门研究处理，主任会议专门听取有关情况汇报，督促抓好落实。如今年，参加恳谈的社会各界代表共提出意见149条，促使7个部门调整预算项目60项，涉及预算资金21784万元。

    （2）开展代表工作站（代表联络站）预算征询恳谈。将部门预算送交各代表工作站进行征询恳谈，广泛征求工作站辖区内选民意见，为人代会审查部门预算打好基础。恳谈活动由工作站负责人主持，辖区内不少于50名选民参加。相关部门和财政部门介绍预算编制情况，回答人大代表和选民询问，并就有关事项作表态承诺。今年，在32个代表工作站分别召开了32个部门预算征询恳谈会，总共超过1500余名选民参加恳谈，提出有价值的意见建议250条。

    （3）常委会初审票决部门预算草案。围绕市委市政府重点工作部署，每年选几个部门，比如今年选择了市农办、民政局、国土资源局、海洋与渔业局等4个部门预算草案，由常委会会议初审并票决后，再提交人代会审查批准。

    （4）开展政府重大投资项目审查。在人代会前，常委会会议逐个审查当年拟新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，并选择部分重大项目举行初审听证，对有争议的项目进行表决。2010年至今，共对145个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查，促使政府重新论证或调整项目25个、取消5个（涉及资金23.7亿元）。

    （5）对政府性债务进行审查。从2009年开始，专门组建市人大常委会政府性债务跟踪监督小组，在每年人代会前审查当年度政府性债务收支计划，年中听取政府债务管理情况报告，督促政府防范和化解债务风险。

    2．人代会围绕预算进行深入审查

    逐年推进全口径预算审查，今年实现公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算等四本预算单独编制并全部提交人代会审查。并在审查中形成了四个“专”的做法：

    （1）专题报告。从2010年起恢复口头报告预算制度。今年在财政局长作预算报告之后，还专门安排4个票决单位的主要负责人向全体代表作部门预算报告。

    （2）专题审议。2010年以来，每年人代会均安排半天以上时间，分代表团对部门预算草案开展专题审议。今年，12个代表团对24个部门预算进行“一对二”专题审议，提出建议意见208条，促使部门对59个项目进行调整，涉及资金2270.49万元。

    （3）专题票决。即人代会票决部门预算。自去年首次对市科技局、农林局预算进行票决后，今年将票决的部门预算延伸至整条科技“资金链”，由全体代表对经信、科技、农林、科协等4个部门预算进行票决。为了做好票决工作，12个代表团共花半天时间，对4个部门预算进行专题审议，提出意见121条，市政府及相关部门认真研究，共调整优化23个预算项目，调整资金总额达483.9万元。

    （4）专题决议。全体代表表决通过批准预算的决议。

    3．人代会后围绕预算执行进行深入监督

    （1）推动预决算公开。每年就预决算公开的内容、程序、范围、时间、载体等向政府提出明确要求，促进预决算公开不断取得突破。如2008年全文公开审计工作报告，2009年网上公开8个部门预算，2010年报纸上整版刊登建设规划局预算，2011年网上公开5个部门“三公”经费，2013年实现部门预算及“三公”经费公开全覆盖、35个部门决算公开，今年全面公开市镇两级及部门预决算和“三公”经费预决算，不留任何死角。同时预决算已实现在温岭人大网、参与式预算网、阳光工程网、市政府门户网站、各部门网站等“五网”联动公开，以及报纸上常态化公开。

    （2）专题询问预算执行审计问题。结合审议审计工作报告开展专题询问，督促相关部门对预算执行中存在的问题作出整改落实，促使政府部门重视加强预算管理。如教育系统94所公办中小学纳入集中核算，整合利用结余资金9000万元；全市社保基金五年期存款从零增加到16.8亿元，全年净增收益近1亿元。

    （3）注重预算绩效监督。每年听取财政部门对预算绩效评价项目抽查情况的汇报。今年，首次探索对3个政府重大预算项目进行绩效评估，开启人大预算绩效评估新征程。

    二、主要收获

    1．破解了七大难题。一是破解了监督力量不足的难题。把预算监督工作从财经工委提升到整个人大常委会层面来做，打造了一支全员监督的团队。二是破解了民众参与难的问题。按照“只要有意愿，就会有机会”的思路，通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪等多种途径，并在市级建立涵盖社会各个层面的预算审查监督参与库（40159人）和专业库（569人），解决了民众不愿参与、难以参与以及如何有序参与等三大问题。三是破解了民众和人大代表对预算不了解的难题。一方面强化培训，专门组建“阳光预算宣讲小组”，常年深入人大代表和选民当中开展预算知识宣讲；在每年人代会前，邀请国内知名专家辅导讲座。另一方面通过实践实战，使民众和人大代表不断积累经验，提高能力。四是破解了人民代表大会审查批准预算难的问题。如开启分项分部门预算表决机制、规定人大代表10人以上联名（乡镇为5人以上联名）可以提出预算修正议案等，打破了长期以来对预算只能整体通过或整体否决、无法进行修正和调整的尴尬局面，使人代会审查批准预算更具刚性、更趋真实。五是破解了预算编制难的问题。现在政府及部门更加用心地编预算，基本上做到了“政府早部署、原则早确定、财政早编制、每年有改进”。六是破解了债务控制难的问题。形成了债务监督有组织、有标准、有检查、有预警、有审查的“五有”机制，目前债务率、负债率、偿债率都在可控范围。七是破解了重大事项决定难的问题。如对3000万元以上政府重大投资项目进行审查把关，每年通过人代会将与预算资金安排有关的议案作出大会决议，使人大的重大事项决定权得到了较好行使。

    2．取得了七大成效。一是人民代表大会制度的活力得到进一步激发。预算审查监督既有民众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算执行的各个环节，使人大代表的询问权、建议权和预算修正权的行使更加有力，使根本政治制度不断焕发出它应有的活力。二是有限的财政资金得到有效监督和使用。促进提高了财政资金的使用绩效，群众格外关注的民生项目资金得到有力保障。如部门预算民主恳谈后，投资规模达19.17亿元的湖漫隧洞排涝工程项目被暂缓建设；市政府将各部门压缩的2992.2万元“三公”经费用于“五水共治”。三是政府部门的作风和形象得到很大改进。通过参与式预算，使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束，减少了决策中的失误和腐败，真正做到了把财权关进人民代表大会制度的笼子里。四是领导干部的执政理念不断得到深化。在与民众的沟通、交流、协调过程中，促使执政者更加用心去思考自己想法与民众想法的一致性，提高了科学执政、民主执政、依法执政水平。五是协商民主与人大工作得到有效对接。通过人大搭建多个层面的预算协商平台，组织人大代表和民众围绕本区域年度预算与政府进行协商、对话、恳谈、辩论，增强了民意表达和公民在决策中的影响力，使协商民主的活力不断得到了激发。六是基层社会治理能力现代化得到有益尝试。参与式预算是一个接受人大代表和民众参与决策的过程，是一个汇聚民众利益诉求的过程，是一个决策得到民众认同的过程，也是一个治理能力不断得到提升的过程，进一步促进了民众在社会治理中的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，促进了社会善治。七是人大干部队伍得到锻炼。多年的实践，在人大干部中形成了“推进经济社会发展义不容辞、推进民主法治义不容辞”的共识，打造了良好的创新团队，提高了预算监督本领和能力，同时也推动了人大各项工作的创新发展。