维护国家法律统一实施

    司法解释是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是宪法法律授予最高司法机关的一项重要职权。新中国成立以来，司法解释伴随着法制建设的步伐而向前发展。如今，中国特色社会主义法律体系业已形成，司法解释也随之踏上了新的进程。近年来，司法解释引起了社会的广泛关注，或褒或贬，议论纷纭，归结到一点，就是中国司法解释制度的路径选择问题。为叙述方便，本文所称司法解释只涉及最高法院的司法解释。

    一、中国司法解释制度概述

    许多成文法律必须经过解释才能适用，这是因为：法律是对社会生活的概括，而社会行为是具体的，要使法律作用于复杂多样的社会生活，就必须通过司法解释将其具体化，使之便于在司法实践中加以应用；法律是现实社会关系的相对固定化以及调整社会关系成功经验的总结，而社会关系是不断发展和变动不居的，通过司法解释能够尽可能地缩小法律同社会生活的距离，使法律维护社会秩序，化解社会矛盾，保护公民合法利益的价值目标得以实现。

    处于社会转型时期的中国，在社会主义法制建设事业中，司法解释的必要性和重要性，显得尤为突出。“文革”之后，实行改革开放，社会结构、社会关系、社会矛盾急剧变化。立法工作为适应经济和社会发展的需要，在不长的时间内，制定了刑法、刑诉法、民法通则等一系列重要法律，迈出了中国社会主义法制建设的重要步伐。同时，也给当时制定的法律打上了时代的印痕，有些法条过于原则，有的法律略显粗疏。究其原因，除了工作层面的立法日程安排太紧和立法技术尚不十分熟稔之外，主要是立法机关鉴于当时社会实际情况有意为以后随着改革开放的深入发展，立法条件成熟时适时启动修法预留空间，或者是为最高法院根据审判工作需要进行司法解释留出空间。

    时至今日，我国的立法能力、经验和技术等已全面大幅提升，立法质量已今非昔比，但近几年出台的有一些法条仍然比较原则，可适用性不够强。在这种情况下，行政机关、社会各界，特别是律师以及诉讼当事人，便对司法解释寄以厚望。有的人大代表、政协委员在会上会下建议最高法院加强司法解释工作，有的领导机关要求和督办最高法院做司法解释，有些行政执法机关希望最高法院尽早制定司法解释，有的人民团体提请最高法院出台司法解释，以便为相关职务行为提供合法性依据，似乎司法解释的作用已经超越了审判案件适用法律的范围，要为社会管理提供便捷有效的执法工具。这一方面表现出对最高法院司法解释的看重和期待，另一方面也在一定程度上将最高法院置于一个相当困难的境地。面对繁重的司法解释工作任务，由于自身人力、时间、经验等资源不足，最高法院制定司法解释时难免捉襟见肘。由于对司法解释的原则、权限、功能和程序有时把握不十分准确，导致匆忙拿出来的一些司法解释质量不尽如人意。

    近些年来，最高法院司法解释规模大、数量多、质量总体上是好的，且还在逐步提高。从实体法到程序法，从刑事法律到民事法律乃至到涉外商贸法律，几乎全覆盖进行解释。解释文本数量和条款数量空前。司法解释的作用得到了最大限度的发挥，维护了法律在司法领域的统一、正确实施，从而确保了审判工作的顺利进行，对维护和实现社会公平正义，建设法治社会起了重要作用。同时，也为立法工作提供了经验和实证案例。司法解释工作经过三十多年的发展，至今已臻于成熟。我国司法解释制度，归纳起来有三个特点：一是形式上采用条文化的文本形式；二是内容上大多数情况是用扩大解释方法对相关法律条款加以细化；三是适用范围不限于审判个案，而是不特定的类型案件。对这种司法解释制度，在法律界，近几年议论颇多，焦点是这种与法官审判具体案件相脱离的司法解释制度合法性如何？正当性如何？

    二、中国司法解释制度路径的形成条件

    综观世界主要国家的法律解释，无论是制度模式还是工作机制，都差异很大。实行普通法即判例法制度的英美等国，由法官解释法律，并依“先例原则”，判例可以在裁判案件时援引。法官的法律解释成为重要法律渊源，谓之“法官造法”。而实行成文法的德法等国，也授权法官解释法律，不过这种解释只限于应用法律审判特定具体案件，对法官审判其他案件没有引用先例的约束，因此，法官不能造法。由法官解释法律，是西方主要国家的共性。同时，西方各主要国家基于自身政治和法律制度上特点，在法律解释效力和方式等方面存在不少具体差别，这是它们各自的特殊性。共性与特性相结合，形成了一个国家特有的法律解释制度。孰优孰劣，见仁见智，很难论断。只要符合国情，有利于维护和推动法治进步，保护人权，就是好的法律解释制度。法律解释制度也是世界多元，即使属于同一个法系的不同国家因为法律解释制度基本相近，可以归类于一种模式，但不能说这种模式具有广泛的世界普适性。正如一个国家应从自己国情出发，选择适合于自己的发展道路一样，在设计法律制度包括司法解释制度时，也应如此。

    那么，形成我国司法解释制度的社会历史条件是什么呢？这可以从两个方面分析：第一是体制前提，国家政治体制和司法体制决定司法解释制度。有什么样的政治体制和司法体制，就有什么样的司法解释制度。从政治体制层面讲，人民代表大会是我国的根本政治制度，国家权力由人民代表大会统一行使。人民代表大会及其常委会通过宪法法律授权司法机关行使司法权，司法机关对人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。这与西方国家权力配置实行“分权制衡”原则根本不同。司法解释权属于司法权。我国最高司法机关向国家最高权力机关报告工作包括报告司法解释工作的情况。最高权力机关对最高司法机关的工作报告要进行审议并作出相应的评价。最高司法机关工作报告中涉及的司法解释工作内容是指本机关制定司法解释总体情况的概括，不可能是法官个人适用法律审判具体案件情况的罗列。如果以罗列法官通过解释法律审判具体案件的办法进行工作报告，不但无法操作，而且还会使审议工作报告的人大代表和常委会委员发生角色错位，成为事实上审议个案裁判。总而言之，我国最高司法机关条文化的司法解释与国家权力由全国人民代表大会及其常委会统一行使的政治体制相联系，而西方国家法官审判具体案件过程中解释法律与“三权分立”的政治体制相适应。从司法体制层面看，我国实行党的领导下、国家权力机关监督下的人民法院依法独立进行审判；办理刑事案件，公检法三机关分工负责，互相配合，互相监督。这种司法机关的审判独立和公检法三机关的权力关系，在性质和范围上都不同于西方国家的司法独立。西方国家的司法独立包括两方面内容，一是法官独立，二是司法机关独立，核心是法官独立。所谓法官独立既独立于外部的一切政党、机关、团体和个人，也独立于司法机关内部的院长（首席法官）、庭长和其他法官。我国实行司法机关审判案件由审判组织具体负责，审判组织包括独任庭、合议庭和审判委员会，合议庭和审判委员会讨论案件实行民主集中制，法官个人的地位和作用有限。审判案件如此，司法解释也必然如此，即司法解释主体是审判组织而不是法官个人。1955年全国人大常委会将司法解释权授于最高法院审判委员会，1981年全国人大常委会将司法解释权授于最高法院和最高检察院，前者是授于最高司法机关内的最高审判组织，后者是授于最高司法机关，如果对1955年和1981年这两个规定进行解释，无论如何都不能理解为像西方国家那样是授权法官进行法律解释。通常所说的司法解释，是指对法律的理解、说明和具体适用。我国最高法院司法解释只是对法律的理解和说明，而具体适用则是各级法院审判具体案件时的职责。理解和说明必须运用语言工具来表述，其载体是文本。这样，就将对法律的解释、说明和具体适用分解为两个司法过程，先是最高法院对法律的理解和说明，形成条文化文本，然后是各级法院具体适用法律裁判具体案件。西方国家则不同，法官在审判案件时对法律的理解、说明和适用融于一体，解释的载体是案件的裁判文书。我国司法解释的结果，产生解释文本，西方国家法律解释的结果，产生个案裁判。这种差别，根源于我国司法机关独立审判与西方国家司法独立的区别。

    第二是法律制度历史发展条件。1949年，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，宣布“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议的，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”。同年，全国政协第一次会议通过的《中央人民政府组织法》规定：“中央人民政府行使制定并解释国家的法律、颁布法令，并监督其执行的职权”。在这种议行合一的政治体制下，立法权、执行权、司法权以及法律解释权统归中央人民政府行使。建国初期，国家立法来不及全面启动，中央人民政府不可能对大量纷繁复杂的法律问题一一作出解释。而司法工作仍要进行，因此最高法院不得不发布一些司法解释性文件。由于最高法院属于中央人民政府的组成部分，所以，最高法院发布这种司法解释性文件，也可以理解为中央人民政府行使相关职权。这不是严格意义上的司法解释，因为不具备司法解释的要素，实际上是对有关司法工作问题作出的规定，类似政府指示、指令。在这一时期，最高法院颁布的司法解释性文件实际上还承担了将政策法律化、司法化的功能。这些司法解释性文件基本上是以条文化文本形式出现的，迈开了我国司法解释制度路径选择的试探性第一步，我们不妨将其视为我们司法解释制度的雏形。

    1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》。人民法院组织法规定：“最高人民法院对审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”1955年全国人民代表大会常务委员会颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》，进一步规定：“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。”从而使最高法院审判委员会的司法解释权唯一主体地位正式以法律的形式得以确认，司法解释成为最高法院审判委员会的法定专属权力。从那时起直至文化大革命开始，最高法院审判委员会的司法解释工作，因受政治运动的影响，跌宕起伏，但依然是主要根据当时的法律和政策精神，制定指导审判工作的规范性文件，或者以批复的形式对各高级法院就审判工作请示的问题予以答复。这类规范性文件和批复一部分属于司法解释，如对审理婚姻案件适用婚姻法问题的批复；一部分属于政策解释，只能称为“类司法解释”，但是就其功能来讲，又确实起到了司法解释的作用。这是那个历史时期的一种特殊司法现象。

    改革开放后，随着国家社会主义法制建设蓬勃发展，最高法院司法解释工作很快走上规范化道路。1981年全国人大常委会通过决议，规定凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令问题，由最高法院进行解释；凡关于检察院检察工作中具体应用法律、法令问题，由最高检察院进行解释。将司法解释分为审判解释和检察解释，分别授权最高审判机关和最高检察机关行使，即业内人士所称“一级二元”的司法解释主体模式，此后便多次出现两家联署作司法解释的现象。两机关联署的司法解释均以发布文件的形式面世。1997年，为适应我国加入世贸组织和进一步加强与规范司法解释工作的需要，最高法院颁布了《关于司法解释工作的若干规定》，对司法解释的主体、法律效力、制定程序以及司法解释的清理和编纂等做了规定。2007年全国人大常委会制定监督法，规定了司法解释备案审查制度，将司法解释明确纳入全国人大常委会对最高法院审判工作的监督范围。同年，最高法院又作出《关于司法解释工作的规定》，除了对制定司法解释的程序进一步作了全面规定外，特别对司法解释的呈报备案审查程序做了具体规定。至此，我国司法解释制度基本完备。

    从现实来看，我国法制建设一直面临着社会快速发展与规则供给不足的矛盾，人民群众司法需求不断增长与司法能力不足的矛盾。司法机关为维持社会稳定，推进经济和社会发展，大力提升司法能力，一方面及时妥善处理大量案件，定分止争，另一方面强化司法解释工作，为社会增加“规则”供给。当前，有两种现象，或者说是两种需求，一种是有些法官不习惯不善于运用法律思维方法理解法律，而是期望司法解释为自己提供操作灵便的司法工具，可以轻而易举的做到“同案同判”。我们的法官制度，从法官选任到法官退休，同对公务员管理没有大的区别，我们的法官培训，注重法律知识和理论的灌输，忽视司法技能的培育和司法经验的积累，长此以往，养成了法官对司法解释的过度依赖。另一种是各有关机关、团体、个人为了加强社会管理，维护社会秩序，平息社会突发事件，纾解社会矛盾，在所谓“没有法律依据或法律规定不明确”的情况下，企望借助司法解释，尤其是在开展“专项斗争”、“集中整治”等亟需运用强有力的法律武器的时候，这种要求就特别强烈。他们希望司法解释的条文明确、精准、细密，一望而知，明白无误，就像机械加工的标准化模具一样，便于处理社会矛盾时简单“对号入座”，分毫不差。这两种现象或者说是两种需求，界内界外，不谋而合，形成了司法解释条文化日趋强化的驱动力。

    当我们不是就事论是，孤立地审视我国司法解释制度，而是将其放在国家政治体制和司法体制大框架之中，放在新中国成立以来法制发展的历史语境之内，以宏观的视角进行实事求是地评价和探讨，就不难得出结论：我国司法解释走的是一条有别于西方主要国家的独特道路，形成了一种特有的制度。这不是什么人的刻意设计，而是在现实需要和历史发展中自然形成的。我国司法解释制度根植于中国特色社会主义沃土之中，衍生于中国独特的政治制度和司法制度，既具有合法性又具有合理性。我国司法解释制度对维护国家法律的统一实施，树立法律和司法权威，推进司法工作不断发展，具有很强的适应性和生命力。

    三、中国司法解释制度的完善与发展

    在新的历史时期，我国司法解释制度要与时俱进，以改革的精神，研究新情况、解决新问题，创造新经验，沿着正确的道路继续前进。

    司法解释制度不是一成不变的。我国司法解释制度并非已经尽善尽美，司法解释工作也不是完美无缺。毋庸讳言，我们当前的司法解释制度还存在一些缺陷，司法解释工作还有一些不容忽视的问题，如有时对司法解释和立法工作（包括立法解释）的权限，把握不准，发生过越权现象，即通常被人们诟病的“准立法”；有时司法解释程序控制不严，不按法定要求启动司法解释工作，与没有司法解释权的机关团体联署发布司法解释性文件；有的司法解释质量不高，与法律原意不符；还有的司法解释片面追求系统化，体量庞大，挟带“水分”，等等。这些问题应当在司法体制和司法工作机制改革中加以解决，在司法解释实际工作中加以克服。

    当前审判工作非常需要司法解释，不解释许多类型案件无法审判，而进行司法解释，一不小心就会超越权限，侵入立法领域，这种两难情形被有人称为最高法院的“困境”。那么，怎么才能摆脱“困境”呢？我以为，一是进一步明确司法解释的法律地位和权限。法律和司法解释的关系，前者为主后者为辅、前者为体后者为用，越位则犯规，犯规则无效。解释法律不是创制法律，不能越俎代庖，替立法机关制定社会规则。有法才有释，法在先释在后，没有法律作为对象的“解释”，自然存在僭位之嫌。西方国家的法官和法学家对法律解释有两种主张，一个是自由主义解释，另一个严格解释，无论哪种解释都有限度。我国法律受大陆法系影响较大，司法解释偏重于严格解释，但又不是那么严格，似乎介于两者之间。且不谈应当严格到什么限度，起码应当把牢“用法律笼子关住司法解释权”这个底线。所以，应当严守一条界限：有司法解释对象的则解释，无司法解释对象的不解释。二是忠实于立法原意。这是司法解释的基本原则。世界各国的司法机关和法官们，在解释成文法律时无不苦心孤诣地探求立法原意，使用的方法也是多种多样，什么语义论，逻辑论、意图论、目的论等等，不一而足，可见准确理解立法原意是多么不容易。要想使司法解释契合立法原意，首先要准确理解法条词语的含义，严格掌握法律概念的内涵和外延及其逻辑。其次要熟悉法律出台时的社会背景，由于法律是立法者在一定历史条件下的理性思维产物，而解释法律则是释法者在现实语境下去理解立法者当时的意思，这个时空距离很可能引起误读和偏差，造成司法解释违背或偏离立法原意。由于立法者是一个群体，注入法条的意思往往是不同意见妥协的结果，精心选用的文字背后可能隐含着产生多种理解的原意。因此，应当严守第二条界限：能够正确理解和说明立法原意的则解释，不能正确理解和说明立法原意或者对立法原意认识分岐很大，无法达成共识的不急于解释、不勉强解释。三是严格执行司法解释程序。程序是实体内容正确的保证。特别是对司法解释的立项（启动）关口，一定要把严，不宜与没有司法解释权的机关团体联署发布司法解释性文件。近几年司法解释工作出现的一些“乱象”，在一定程度上是这种联合发布司法解释性文件造成的。地方各级人民法院无权制定司法解释，除了经最高法院授权对业已生效的司法解释作适当的地方性补充规定外，不得擅自制定司法解释性文件。因此，应当严守第三条界限：符合国家法律授权规定并符合最高法院关于司法解释程序规定的则解释，凡不符合规定的不解释。

    这些年来，我国司法解释体例除了条文化之外，还出现另一种趋向，即系统化。对一部法律，进行全面的一次性解释，投入大、耗时长，拿出来的自然是“大部头作品”。应该说，这样的司法解释好处很多，呈现在法官们面前的是一种法律辞条荟萃式的文本，查阅起来十分方便。同时，还容易引起人们的注意，无形之中为司法解释工作增添亮色。但是，这种做法也招致一些人的非议。平心而论，采取这种形式无所谓绝对的可与不可、好与不好。事实上一部法律特别是制定精良的法律，并不需要最高司法机关煞费苦心地从头到尾逐条进行解释，甚至多数条款不需要解释。解释还应有个轻重缓急，急需的先解释，不那么急的放一放也可，不一定毕其功于一役，没必要硬凑成“体系”。司法解释应该打造精品，这除了解释内容必须正确，不会产生歧义之外，还要力求做到行文简洁，样式标准。因此，对司法解释文稿要注意挤“水分”，为司法解释文本“瘦身”。洋洋万言的条文化的司法解释文本，很容易使人联想到“准立法”。

    进一步完善司法解释制度，规范司法解释工作，同立法工作密不可分。提高立法工作质量，优化法律的可适用性，在一定程度上可为司法解释工作减负。立法机关更加清晰地划定立法解释和司法解释的界限，对司法机关进一步明确司法解释工作的进路，至关重要。立法机关充分有效地运用备案审查工作机制，对司法解释工作加强监督，必将有力推动司法解释工作的进一步规范和发展。