完善残疾人保障机制 提高残疾人保障水平

残疾人是一个有特殊困难的社会群体。保障残疾人合法权益，发展残疾人事业，是建设社会主义和谐社会的必然要求。为了完善残疾人保障机制，提高残疾人保障水平，国务院拟订了《中华人民共和国残疾人保障法（修订草案）》（以下简称修订草案）。十届全国人大常委会第三十二次会议，对国务院提请审议的这部修正草案进行了初次审议。

一、修改残疾人保障法的必要性

1991年施行的残疾人保障法，是我国历史上第一部以保障残疾人特殊权益为宗旨的社会法，对维护残疾人权益，促进残疾人事业，发挥了重要作用。中国残疾人事业取得的成就，也赢得了国际社会的赞誉。实践证明，残疾人保障法的立法宗旨、基本原则和主要内容，符合我国的国情。但是，随着经济的发展和社会的进步，该法的部分内容也需要与时俱进，加以修改和完善。

（一）残疾人特殊权利需要进一步凸显。残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。由于残疾人的肢体、精神、智力或感官长期损伤，可能阻碍残疾人平等、充分地参与社会。为了保障残疾人平等享受权利，共享发展成果，残疾人保障法应当突出残疾人在康复、教育、就业、社保、文化生活和无障碍环境等方面的特殊权利，凸显对残疾人的特别照顾、特别扶助和特别保护，实现对残疾人从生活保障到权利保障的根本转变。

（二）政府责任需要进一步明确。残疾人保障法关于政府保障残疾人权益、发展残疾人事业的规定不够具体。一些地方残疾人保障工作机制还不健全，残疾人康复、教育、就业、社保、文化生活和无障碍环境建设等费用还没有完全纳入财政预算，影响了残疾人保障法的实施效果。

（三）残疾人康复力度需要进一步加大。康复难是困扰我国残疾人的老大难问题。许多残疾人尤其是贫困残疾人的康复需求难以满足。康复经费短缺、康复机制落后是制约康复工作的主要因素。根据第二次全国残疾人抽样调查结果，全国只有8.45%的残疾人接受过康复训练与服务,接受过辅助器具的配备与服务的残疾人仅占7.31%。为了尽快提高残疾人康复水平，残疾人保障法应当规定各级政府增加康复投入，建立和完善康复体系，鼓励社会各界参与残疾人康复事业，满足残疾人康复的基本要求。

（四）残疾人就业保护和按比例安排就业的规定需要进一步加强。目前，全国有劳动能力、处于就业年龄而没有就业的残疾人有858万人。已就业的残疾人中，自谋职业者比例较高，按比例安排和集中就业比例偏低。相当多的机关和企事业单位没有按比例安排残疾人就业。残疾人福利企业面临越来越大的市场竞争压力，不少企业关停并转，导致大量残疾职工下岗。某省改制前有福利企业4000多家，改制后锐减到300多家。残疾人就业面临困境，与有关法律中残疾人就业保护、残疾人按比例就业等规定不具体，难操作，不无关系。一些适合残疾人生产经营的产品和项目，没有规定由残疾人集中就业企业或残疾人个体户专产、专营；没有规定用人单位不得安排残疾人从事不适合的工作和劳动；对不按比例安排残疾人就业的机关、团体、企业事业单位、民办非企业组织等，也没有规定相应的法律责任。

（五）残疾人特殊教育水平需要进一步提高。根据第二次全国残疾人抽样调查结果，我国学龄残疾儿童中，正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育的占63.19%,而全国义务教育普及率已达95%。全国特教学校数量偏少。某省30万人口以上的县（区市）有97个，特教学校只有67所,其中有独立校舍的仅41所。现有特教学校招生规模较小，师资力量薄弱。某省大部分特教学校教师不是特教专业毕业，随班就读任教老师普遍没有受过特教培训。不少特教学校教学设施还很落后。残疾人升入高中以上学校的比例依然远低于正常人。全国15岁及以上残疾人文盲率为43.29%,大大高于正常人。

（六）残疾人社会保障和无障碍环境需要重点补充。残疾人保障法关于残疾人社会保障和无障碍环境的条款较少，操作性不强。目前，我国还有不少残疾人,尤其是重度残疾人、一户多残家庭、老年残疾人以及农村残疾人,生活相当困难,有的尚未解决温饱。多数残疾人不具备劳动能力，很多残疾人还要承担治疗和康复费用。根据2006年的残疾人抽样调查结果，2005年残疾人平均收入水平不到全国平均水平一半。

建设无障碍环境是残疾人走出家门、融入社会的前提条件。现行残疾人保障法关于无障碍环境建设的规定过于原则、抽象，又无其他法律法规与之配套，对未进行无障碍设施建设的新建、改建或扩建项目，对不进行无障碍设计，或者不按无障碍建设设计方案施工、验收的责任单位和责任人，也没有设定相应的处罚措施。

(七)法律责任需要进一步强化

现行残疾人保障法的许多内容比较原则，倡导性、任意性规范较多，强制性、义务性条款较少，以致在实际操作中，对某些侵害残疾人合法权益的行为，无论是作为还是不作为，都难以根据残疾人保障法追究其法律责任。

近年来，全国人大代表对修改完善残疾人保障法非常关注。十届全国人民代表大会期间，不少代表提出修改残疾人保障法的议案。全国人大内务司法委员会建议全国人大常委会将残疾人保障法（修订）列入立法规划。国务院启动残疾人保障法修改程序后，为做好审议准备工作，内务司法委员会多次听取国务院残工委办公室、中国残疾人联合会的情况介绍，就残疾人保障法（修订）进行了立法调研，对国外残疾人权益保障立法情况进行了考察，提出立法建议；召开有关部门和专家学者座谈会，征求修改残疾人保障法的意见和建议；多次参加有关部门立法座谈会，就立法中的重要问题与国务院法制办、民政部和中国残疾人联合会沟通磋商，交换意见，达成了共识。

---

二、修订草案对现行法加以修改完善的主要内容

国务院提请审议的残疾人保障法（修订草案），坚持科学发展观，以人为本，总结了我国残疾人事业的成功经验，适应新形势下残疾人权益保障和残疾人事业发展的要求，体现了《残疾人权利公约》的精神，在残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境和法律责任等方面，对现行法的有关规定进行了修改、补充和完善，主要内容如下。

（一）关于残疾人康复。修订草案进一步强调了残疾人享有康复服务的权利和政府的相关责任，明确规定：国家保障残疾人享有康复服务的权利。各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力（第十六条）、各级人民政府鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构（第十八条）。

（二）关于残疾人教育。修订草案进一步强调了残疾人享有平等受教育的权利和政府的相关责任，明确规定：国家保障残疾人享有平等受教育的权利和机会。各级人民政府应当为残疾人接受教育创造条件。政府、社会、学校应当采取有效措施，解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难，帮助其完成义务教育。各级人民政府对接受义务教育以外其他教育的残疾学生、贫困残疾人子女按照国家有关规定给予资助（第二十二条）、县级以上人民政府应当根据残疾人的数量、残疾类别和分布状况等，合理设置残疾人教育机构，并鼓励社会力量办学、捐资助学（第二十五条）。

（三）关于残疾人劳动就业。修订草案进一步强调了政府促进残疾人就业、推进残疾人按比例就业的责任，明确规定：国家对安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持（第三十七条）、政府采购，在同等条件下，应当优先购买残疾人福利性企业事业单位的产品或者服务。政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位（第三十七条）、政府有关部门设立的公共就业服务机构，应当为残疾人免费提供就业服务（第三十八条）、残疾职工所在单位，应当根据残疾职工的特点，提供适当的劳动条件和劳动保护，并根据实际需要，对劳动场所、劳动设备和生活设施进行改造（第三十九条）、各级人民政府应当采取必要措施保障残疾人按比例就业的实施，鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业（第三十四条）。

（四）关于残疾人文化生活。修订草案进一步强调了残疾人享有平等参加文化生活的权利，明确规定：国家保障残疾人享有平等参加文化、体育、娱乐活动的权利和机会（第四十一条）、政府组织和扶持盲文读物、盲人有声读物及其他残疾人读物的编写和出版；县级以上人民政府建立的公共图书馆，应当根据盲人的实际需要，设立盲文及盲人有声读物图书室；电视台开办手语节目，广播电台开办残疾人专题栏目，影视作品加配字幕，并酌情加配解说（第四十三条）。

（五）关于残疾人社会保障。修订草案重点强化了残疾人的社会保障权，明确规定：国家保障残疾人享有各项社会保障的权利。政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活（第四十六条）、残疾人及其所在单位应当按照国家有关规定参加社会保险。对生活确有困难的残疾人，按照国家有关规定给予社会保险补贴（第四十七条）、各级人民政府对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予生活、教育、住房和其他社会救助。县级以上地方人民政府应当依法向残疾人家庭提供最低生活保障；对享受最低生活保障待遇后仍有特别困难的残疾人家庭，应当采取其他措施保障其基本生活。各级人民政府对贫困残疾人的基本医疗、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换，应当按照规定给予救助。对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府可以给予护理补贴（第四十八条）。

（六）关于无障碍环境。修订草案重点强化了为残疾人建设无障碍环境的内容，明确规定：国家和社会应当逐步完善无障碍设施，推进信息交流无障碍，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境（第五十二条）、新建、改建和扩建建筑物、道路、交通设施等，应当符合无障碍设施建设标准。各级人民政府和有关部门应当推进已建成设施的改造（第五十三条）、国家研制、开发适合残疾人使用的信息交流技术。国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有条件的，应当提供盲文试卷、电子试卷或者由专门工作人员予以协助（第五十四条）公共服务机构和场所应当为残疾人提供信息交流服务。公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求（第五十五条）。

（七）关于法律责任。修订草案对一些严重危害残疾人合法权益的行为规定了相应的法律责任，有利于增强可操作性，维护法律的尊严和权威。

此外，修订草案将“福利”、“环境”两章章名，分别改为“社会保障”和“无障碍环境”，条款也由54条增加到66条。