关于中医药立法工作的几点思考

中医药在我国几千年的历史长河中，承担着维护中华儿女身体健康，促进中华民族繁衍生息的重要作用。在当代，中医药仍作为我国重要的医药卫生资源，与西医药共同担负着维护和增进人民健康的任务，成为我国医药卫生事业显著的优势与特色。但是，随着经济社会飞速发展，科学技术日新月异，由于利益驱动等体制、机制性因素的长期作用，中医药自身的发展规律和特点难以得到充分体现，中西医并重方针不能真正落实，导致中医药服务领域逐步萎缩，传承日益弱化，服务水平下降，中药资源破坏严重，中医药的特色优势在加速淡化，中医药事业发展面临的形势非常严峻，迫切需要通过立法保护和促进中医药的继承、发展。

中医药立法倍受全国人大代表、中医药行业及广大群众的关注。制定中医药法列入了十一届全国人大常委会立法规划。十一届全国人大教科文卫委员会组成调研组赴一些省市开展了卓有成效的立法调研，为推动立法进程发挥了重要作用。制定中医药法已经列入了十二届全国人大常委会立法规划。目前，法律草案送审稿已由相关部门上报至国务院。笔者认为，各方面的情况表明，当前中医药立法的时机已经成熟，希望有关方面进一步加快立法工作进程，抓住立法要解决的主要问题，进一步完善法律草案，尽快提交全国人大常委会审议。同时，笔者认为中医药立法过程中，以下几个主要问题需要认真考虑：

一、为真正落实中西医并重方针，尊重中医、西医存在根本差别的事实，加快建立符合中医药发展规律的管理制度迫在眉睫

中医和西医是两个不同的医学体系，在形成基础、基本理念、认知方法、传承模式等许多方面存在根本区别。中医药产生于几千年前，是农耕文明的产物，以东方文化为背景；西医药是工业文明的产物，有两百多年历史，以西方文化为背景。中医侧重整体观念，讲究天人合一，顺乎自然，重综合与归纳，在理念上把人看成一个整体，主张标本兼治，它重经验传承，在诊疗上注重病人的特殊性，采取因人因时因地而异的方法，既可以同病异治，也可以异病同治；西医侧重局部，重分析与演绎，把人看成一个由各系统、器官、组织、细胞构成的复合体，采用单因子分析的方法，随着科学技术发展，越分越细，直到分子水平。西医诊病以推理为主，通过各种仪器观察，生理生化指标检测，从精确的数据中，按统一标准，判断病症，对症下药或治疗，对人的特殊性关注少。与西药多为人工合成不同，中药绝大多数来源于自然界的植物、动物及矿物，在几千年的实践和传承过程中，中医药产生了许多十分有效的方剂及特殊的剂型。中医药与西医药在诸多方面存在差异，有其鲜明的自身发展规律和特点。但是，现行与中医药有关的医药卫生法律法规主要是针对医药卫生的共性问题，参照西医药模式作出的制度规范，在传承与人才培养、专业资格取得、中药及其制剂管理和民间中医管理等诸多方面，未能体现中医药的特点和自身发展规律，在一定程度上，不仅起不到保护作用，反而制约了中医药的发展，影响了中西医并重方针的落实。中医、西医在保障人民群众身心健康方面各有优势，应当互相借鉴，用对方的优势，弥补自身不足，真正做到中西医并重。为此，加快中医药立法进程，建立符合中医药特点的法律制度，为中医药发展“松绑”，促进中医药的传承发展已十分紧迫。

二、加快中医药立法，重视发挥中医药作用，是深化医改，建立中国特色基本医疗卫生制度的迫切需求

我国实行深化医药卫生体制改革改以来，经过几年的探索，改革的方向更加坚定，思路也越来越明确。同时，医改也处在深水区，面临的困难和问题越来越多、越来越复杂。笔者认为，在深化医改中，发挥中医药作用非常重要。可以说，如果不下大力气扶持中医药发展，医改就很难获得成功。以中美卫生投入对比，目前美国的卫生总支出占GDP的18％左右，中国占5％左右，美国的GDP是中国的2倍多，而我国总人口是13.5亿，美国总人口是我国的零头，约3.1亿，我国人均卫生支出只占美国的1/80。我国目前仍处于社会主义初级阶段，财政对医疗卫生的负担能力有限，人民群众的筹资能力不足，难以承担高额的医药费用。现实基本国情要求我们，要实现“人人享有基本医疗卫生服务”，不可能走西方高投入、高福利的道路，必须构建低成本、高效率、政府承受得了、群众负担得起、可持续发展的模式，建立中国特色的基本医药卫生制度，这就要求我们必须充分发挥中医药作用。在深化医改中，充分利用中医药简、便、验、廉的特点，发挥中医药在基层的预防保健作用至关重要。天津市在社区卫生服务机构中开设国医堂提供中医药基本服务，深受老百姓欢迎，效果良好。天津及其他一些地区的实践经验证明，让中医药在基层切实发挥作用，对于人民群众不得病、少得病可起到事半功倍的作用。因此，加快中医药立法，充分发挥中医药在建立中国特色基本医疗卫生制度中作用，对深化医改，改善民生，巩固党的执政地位，具有积极作用。从这个角度来说，加快中医药立法，具有很强的政治意义。中医药简、便、验、廉的特点，本应在缓解人民群众看病难、看病贵的问题上具有优势，但因为收费低，作为医疗机构营利手段方面，中医药却成为了劣势。一些中医医院为了维持生存和发展，追逐利润，大量增加现代诊疗手段，不重视中医临床科室的建设和中医特色诊疗项目的应用，中医药服务萎缩，特色逐渐淡化。长此以往，导致一些独特的有效诊疗技术濒临失传。有专家以“小夹板接骨”举例，小夹板加手法治疗，对多数骨伤科疾病特别是骨折的治疗康复效果非常好，比起西医手术打钢板、钢钉，无创伤，痛苦小，恢复快，后遗症少。该项技术在以往治疗骨折的临床实践中发挥了巨大作用，但因为收费低廉，西医手术要几万元的病例，小夹板接骨只需几百元，不及西医百分之一，直接导致医疗机构不愿使用和推广，年轻医生也不愿学，该项疗法面临失传的危险。这种例子在中医药传承中比较常见，形势发展令人十分痛惜。因此，面对中医医疗机构特色淡化，一些中医诊疗技术濒临失传的现状，要求我们在深化医改中，加快建立有利于发挥中医药特色优势的投入补偿机制、价格形成机制已迫在眉睫。建议在中医药立法过程中对此问题进行研究。

三、面对国内不时出现的质疑、否定中医药的思潮，加快中医药立法，进一步确立中医药的法律地位，营造良好的发展环境十分迫切

近代以来，中医药受到过几次否定和打击，发展道路曲折。新中国成立以后，党和国家高度重视中医药事业，在宪法中明确了中医药的地位，中医药发展环境明显改善。近年来，社会上一股质疑、否定中医药的思潮在蔓延，甚至一些知名人士也加入其中，在人民群众中产生严重误导，对中医药事业发展产生了不小的干扰。有的人认为，西医尽管有些病治不好，但是能说明白，就是科学，中医药虽然能治好很多病，但是用现代科学说不清楚，就不是科学。这种看法是非常错误的。中医药疗效确切，是一门医学临床实践科学。中医药在两千年前就形成了一个庞大而严密的医学理论体系，一个独特的包括病因病机、诊法方药、辨证论治、预防养生等临床体系，《黄帝内经》、《伤寒论》、《金匱要略》等一系列经典著作，一直成功指导着中医的临床实践，从而使占世界1/4左右的中国人一代接一代的繁衍、生存、发展。虽然中国历史上也不断出现瘟疫流行，但并未像欧洲那样，仅因为一场黑死病，就夺去将近一半人口的生命。这当中，中医药发挥的预防、治疗、保健作用显而易见。

在2003年迎战“非典”、2009年防控甲型H1N1流感和2012年防控人感染H7N9禽流感的战斗中，中医药发挥了举足轻重的作用。2009年全球“甲流”来势汹汹，我国除了应用疫苗外，中医药发挥了重要的防控作用。据世界权威的内科期刊《内科学年鉴》报道，中药方剂“麻杏石甘汤加银翘散”和西药特效药“达菲”比较，两者防治作用完全一致，影响因子都是16.5％，而且中医药疗法和达菲相比，价格仅是其十分之一，安全性好，几乎没有不良反应，但达菲有约20％左右不良反应。这引起了全球内科学术界轰动。另一份研究也证明了我国中药制剂“莲花清瘟胶囊”与“达菲”也是等效的。由于疫苗接种和中医药的大量使用，我国甲流防控工作取得显著成效。据统计，2009年我国“甲流”病人的死亡率是十万分之十，同期美国的死亡率是十万分之二百五十，这是了不起的成就，中医药在其中功不可没。实践一再表明中医药的疗效是确切的，中医药是经得起实践检验的科学。由于中医药没有专门的法律保障，社会上一有风吹草动就引起波澜，就会影响到整个中医药事业的发展，甚至还会使中医药的发展出现一些低潮。因此，加快中医药立法，进一步明确中医药的法律地位，为中医药发展营造一个良好的社会环境非常必要，而且十分紧迫。

四、加快中医药立法，有利于弘扬中华民族优秀文化，增强中华民族凝聚力，提高中华文化影响力

《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》强调，要建设优秀传统文化体系。提出要加强对优秀传统文化思想价值的挖掘和阐发，维护民族文化基本元素，使优秀传统文化成为新时代鼓舞人民前进的精神力量。

中医药包括民族医药，是我国优秀传统文化的重要组成部分和杰出代表，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是医学与文化的完美结合，其天人合一、天地人合、和而不同的思想基础，崇尚和谐、追求平衡的思维方式，以人为本、大医精诚的行为准则，深刻体现了中华民族的认知方式和价值取向，蕴含着丰富的中华民族优秀传统文化精髓，在当代，中医药是我国为数不多的原创文化之一，是我国文化软实力的重要体现。“只有民族的才是世界的”。加快中医药立法，继承发展中医药，深入挖掘中医药的文化价值，传承中医药文化精神，加强中医药文化的海外传播，对于促进中医药对外交流与合作，弘扬中华民族优秀文化，增强中华民族凝聚力，提高中华文化国际影响力，具有十分重要的现实和历史意义。

五、中医药发展面临严峻的国际竞争和挑战，要求我们必须加快中医药立法步伐

中医药理论是我国为数不多的原创理论，这种原创性是其他学科不可比拟的。目前，国际社会对以中医药为代表的传统医药认识发生了积极变化，中医药走向世界的步伐不断加快。很多国家已经加大对中医药关注、借鉴的力度，有些方面甚至比国内发展还快。据世界卫生组织介绍，目前世界上有54个国家制定传统医学相关法案，92个国家颁布了草药相关法案，保护本国传统医学的发展。特别是亚洲一些有使用传统医药历史的国家，较早的开展了对传统医药立法管理。韩国于2003年颁布了《发展韩医药法案》，印度制定颁布了关于印度医学和顺势疗法的两部传统医药法律。近年来，一些发达国家开始重视中医药在卫生保健方面的作用，通过立法承认其法律地位并进行规范管理，如澳大利亚、加拿大都有专门针对中医药的法案。

我国周边一些国家凭借雄厚的经济实力和先进技术手段，对中医药进行研发和利用，占据中医药技术制高点，力图通过立法、制定标准等手段，争夺中医药知识产权和主导权，对我国中医药形成咄咄逼人态势。面对这种形势，我们要从国家利益和战略高度来考虑中医药知识产权保护及立法问题，迫切需要制定一部专门的中医药法，保护我们自己的民族文化瑰宝，扶持中医药持续发展，保持中医药在世界传统医药中的领先地位。

笔者认为，多年来，在党和政府对中医药工作高度重视及支持下，在中医药行业的艰苦努力下，当前中医药事业发展环境发生了深刻变化，中医药立法工作迎来了难得的历史机遇：一是《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》强调“要加快中医药立法工作”，为中医药立法指明了方向。二是中医药立法列入了十二届全国人大常委会立法规划。三是国务院颁布了《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》指出“积极推进中医药立法进程，完善法律法规”，为立法奠定了坚实的政策基础。四是国务院《中医药条例》和25个省、自治区、直辖市陆续颁布了中医药地方性法规，为立法提供了有力的法制和执法基础。五是中医药行业及管理部门对中医药立法已形成了高度共识，期盼法律尽快制定出台。

可以说，当前加快中医药立法的外部条件和内部动因都已具备，立法的时机已经成熟。希望有关方面抓住立法时机，加快工作进程，尽快就立法过程中的重点、难点问题进行研究，抓紧完善草案，为制定一部高质量的中医药法多做贡献。

（作者单位：全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室）

参考文献

1 朱相远. 要中医也要西医. 中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/jkww/2007-02/27/content_1588686.htm

2 国家中医药管理局. 中医药工作调研督导报告汇编.2011