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科学立法力求法律精细化可操作

浏览字号: 来源: 法制日报  2014年09月12日 08:38:01

    编制立法规划和年度立法计划,开展法律草案表决前评估和立法后评估,立法中注重实地调研,设立立法用语规范化专家咨询委员会……全国人大及其常委会不断探索实践,为进一步提高立法质量而持续努力——

    □法制日报记者朱磊

    “大家今天参加安全生产法修正案草案评估会,就是在参与国家立法工作。你们发表的意见和建议,对保证修改后的安全生产法是一部高质量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天,在人民大会堂宾馆一间会议室里,全国人大常委会法制工作委员会有关负责人面对受邀前来参加会议的十余位代表发表上述开场白。

    这是一次立法评估会,前来参加会议的人员中,有全国人大代表,有企业主管安全生产工作的负责人,也有生产一线的安全管理人员,还有专家学者。评估会上,代表们畅所欲言,对草案进行总体评价,也针对个别条款提出自己的意见和建议。

    会后,全国人大常委会法工委认真总结评估会上代表们提出的建议并加以研究。此后不久,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改安全生产法的决定。在本次会议上表决通过的关于修改预算法的决定,也在提请表决前,经过了评估会的“质检”。

    为进一步提高立法质量,本届全国人大常委会对立法工作提出新要求——在法律草案提请常委会会议表决前增加评估环节,邀请相关人士和专家学者围绕法律的有关问题进行论证评估。

    在立法科学化的道路上,立法机关又向前迈进了一大步。

    编制立法规划和年度计划

    编制全国人大常委会立法规划和年度立法工作计划,是提高立法计划性、科学性的重要方式。

    全国人大常委会立法规划编制工作始于七届全国人大常委会。1988年7月,七届全国人大常委会第二次会议通过七届全国人大常委会工作要点,对其五年任期内立法、监督、代表、外事等方面工作作出总体部署,并将全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想作为附件。

    1991年,制定了全国人大常委会立法规划(1991年10月—1993年3月),这是第一次出台以立法规划命名的立法工作部署性文件。

    从八届开始,每届全国人大常委会都在届初第一年编制本届常委会立法规划,截至目前共编制了五个立法规划。

    1993年,八届全国人大常委会出台《关于今明两年立法工作的安排意见》,这是全国人大常委会首次制定关于立法工作的计划。此后,八届全国人大常委会又自1995年起制定常委会年度工作要点,其中对当年立法工作作出部署。

    九届全国人大常委会期间,除每年制定常委会工作要点外,还单独制定年度审议法律草案计划,十届改名为年度立法计划,十一届又改名为年度立法工作计划并沿用至今。

    法律草案表决前先行评估

    立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作的重中之重。

    2013年4月15日,全国人大常委会委员长张德江在委员长会议上提出:要提高立法的准确性,在法律草案表决通过前要增加评估程序,邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证。

    旅游法草案成为首部进行法律草案表决前评估工作的法律案。

    2012年8月和2012年12月,全国人大常委会对旅游法草案进行了两次审议。

    2013年4月17日,在全国人大会议中心,全国人大常委会法工委副主任郎胜主持召开专题会议,请受邀代表就旅游法草案主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。

    在10名受邀参加评估会的代表中,有来自基层旅游局的全国人大代表1人,具有丰富经验的旅游者3人,业务类型全面的大中型旅行社负责人3人,长期从事旅游行为和旅游法律研究的专家学者3人。

    与会代表认为,发展旅游业在转方式、调结构、扩内需、促就业、富民生等方面,都具有十分重要的作用。制定旅游法,适应了推动科学发展的要求和人民群众过上更加美好生活的新期待,现在出台是必要的、适时的。同时,每位代表还从自身角度出发阐述了各自的观点。

    评估会后,全国人大常委会法工委对与会代表的意见和建议及时进行梳理和研究。在当月举行的十二届全国人大常委会第二次会议上,旅游法草案被提请三审,并获得表决通过。

    一个多月后,又一部法律草案也经历了同样的评估程序。

    2013年5月31日,在同一地点,全国人大常委会法工委副主任阚珂主持召开专题会议,这次会议是就特种设备安全法有关问题进行论证评估。

    在此之前,特种设备安全法草案已经全国人大常委会会议两次审议。

    此次评估会共邀请17名代表参加。其中包括:全国人大代表2名,从事特种设备安全研究的专家学者1名,特种设备生产单位(包括制造、安装、改造、修理)及维护保养单位代表5名,使用单位代表3名,检验、检测机构代表2名,特种设备安全监管部门代表3名,行业协会代表1名。在这些代表中,既有来自企业生产一线的职工代表,也有从事理论研究的专家学者代表;生产、使用单位代表中,既有来自东部沿海经济发达地区的代表,也有来自中西部省份的代表,尤其是充分考虑了特种设备生产、使用较为集中区域的代表。选取代表既充分考虑了其行业背景,也充分考虑了其单位、职业背景。

    值得一提的是,参加此次评估会的代表还有一个共同特点,那就是他们均没有直接参与特种设备安全法草案的起草工作。

    “这是为了让他们能够更直观、客观地评价这部法律草案。”阚珂说。

    在特种设备安全法草案评估会上,与会代表对这部法律草案进行了总体评估,一些代表还对草案提出了具体修改意见。在经过立法机关认真研究后,有的意见被写入了法律中。

    2013年6月29日,十二届全国人大常委会第三次会议通过特种设备安全法。此后,环境保护法修订案草案、军事设施保护法修正案草案等法律草案在提请表决前均经过了评估程序。

    全国人大常委会法工委有关负责人表示,在法律草案提请表决前开展评估,为开门立法、科学立法又提供了一条新途径,有助于进一步提高立法质量。

    法律实施后开展“回访”工作

    与在法律草案表决前开展评估相比,另一项制度——立法后评估工作开展得时间更早一些。

    法律制定后实施效果如何,通过立法后评估可以帮助找到答案。

    2011年6月,关于科学技术进步法有关制度立法后评估主要情况的报告和关于农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告,被提请十一届全国人大常委会第二十一次会议审议。

    细心的人会发现,这是全国人大常委会首次审议立法后评估报告。按照全国人大常委会2010年工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署,全国人大常委会法工委进行了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。

    经过反复沟通协商,全国人大常委会法工委最后确定对科学技术进步法第二十条关于财政性资金科技项目知识产权归属和使用、第三十三条关于鼓励企业增加研发投入两项制度,农业机械化促进法第二十一条关于鼓励农业机械跨区域作业服务、第二十七条关于对农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械给予补贴、第二十八条关于对农业机械生产作业用燃油安排财政补贴三项制度进行评估。这几项制度的实施,事关结构调整与经济转型的国家战略,具有一定的典型意义。

    据了解,针对不同调查对象,全国人大常委会法工委分别设计了科学技术进步法四份调查问卷和农业机械化促进法三份调查问卷。科学技术进步法四份调查问卷同时在全国人大、科技部、教育部、中科院、中国科协的网站上发布。问卷调查活动历时近3个月,共回收科学技术进步法问卷10494份,其中有效问卷10386份。农业机械化促进法三份调查问卷由农业部、中国农业机械化协会、中国农业机械化信息网分别发函或者在网上发布问卷,组织农机户、农机企业、从事相关工作人员和公众填写,共收到有效反馈6358份。

    评估表明,科学技术进步法规定的两项制度和农业机械化促进法规定的三项制度立法意图明确,条款设计合理、可行,很有必要,对于鼓励自主创新,增强科技创新能力,促进科技进步以及完善促进农业机械化的扶持政策,促进农业机械化和农业现代化的发展,起到了积极的作用,实施的总体效果是好的。同时,评估也发现,两部法律有关制度在实施过程中不同程度地存在配套措施与工作机制不够完善,执行力度有待进一步加强等问题。评估报告建议抓紧制定和完善相关配套措施,建立健全相关工作机制,加强法律实施的监督,加强宣传和培训力度,推动法律制度更好地贯彻实施。

    试点工作的有益尝试,为下一步推进这项工作打下了良好基础。此后,全国人大常委会推进立法后评估工作的脚步没有停下。

    2012年12月,十一届全国人大常委会第三十次会议审议了关于中小企业促进法有关制度立法后评估工作情况的报告。

    全国人大常委会法工委经与全国人大财政经济委员会、工信部、中国银行业监督管理委员会反复协商沟通,研究确定对中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第二十二条规定的鼓励创办中小企业三项制度进行评估。这三项法律制度,直接涉及广大中小企业发展中面临的突出问题,事关改善中小企业融资环境、推进民间投资、鼓励创业和增加就业、调整经济结构,是中小企业促进法的核心内容和关键性制度。

    为了加强组织领导,保障评估工作顺利开展,由全国人大常委会法工委牵头,邀请全国人大财政经济委员会、工信部、国家发展改革委、中国人民银行等11个部门和单位有关同志参加,组成中小企业促进法有关制度立法后评估工作小组,具体组织落实评估工作。

    2012年上半年,全国人大常委会法工委会同有关部门组成5个调研组,分赴北京、辽宁、山东、浙江、广东、福建、江西、湖南、四川、陕西10个省(市)开展实地调研。调研组通过召开地方政府及其有关部门、中小企业、金融机构、服务机构等单位参加的座谈会进行专题座谈,走访部分中小企业、服务机构等制度相关者等方式,多层次、多角度了解中小企业促进法有关制度贯彻落实情况及存在的问题,广泛听取对进一步完善有关制度的意见和建议。调研组共召开30多场专题座谈会、深入50多家企业和服务机构进行实地考察,参加座谈会的中小企业、服务机构、金融机构和有关部门200多家,参会人员超过400人。

    评估报告表明,中小企业促进法第十五条、第十六条和第二十条规定的金融机构为中小企业提供金融支持、拓宽中小企业直接融资渠道以及鼓励创办中小企业三项法律制度,为各级政府及其有关部门、金融机构、服务机构采取有效措施解决中小企业发展中的问题,促进中小企业持续健康发展,提供了重要的法律保障。与此同时,报告也指出,中小企业发展涉及财政、税收、金融、土地、劳动力成本、市场环境变化等方方面面的问题,广大中小企业面临的融资难、创业难等问题依然严峻。为此,报告建议,结合立法后评估的成果,将中小企业促进法的修改列入全国人大常委会2013年立法工作计划。

    “开展立法后评估工作,是全国人大常委会加强和改进立法工作,提高立法质量,确保法律有效实施的一个新举措。对实施一段时间的法律制度进行评估,对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价,为修改完善法律、改进立法工作提供参考依据,有利于进一步加强和改进立法工作,不断提高立法质量,促进法律制度的有效实施。”全国人大常委会法工委法规备案审查室有关负责人如是说。

    实地调研让立法更“接地气”

    不断提高立法质量,是立法工作永恒的主题。多年来,全国人大及其常委会坚持把提高立法质量摆在突出位置,通过完善立法工作机制和方式,不断提高立法工作科学化、民主化水平。

    法律规定要立足实际情况,能够解决实际问题,才能具有生命力。如何让法律更“接地气”?深入实地调查研究成为立法机关采取的重要举措之一。

    为了掌握真实情况,立法者的脚步深入到全国各个地方。

    为制定好旅游法,全国人大常委会法工委经济法室与国家旅游局法规司的工作人员组成调研组,并以“散客”身份参加旅行团,实地暗访了解旅游市场情况。

    行政诉讼法被称为“民告官”的法律,为了解现实生活中存在的行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题,全国人大常委会法工委行政法室专门派骨干到法院蹲点调研。

    在消费者权益保护法修正案草案提请全国人大常委会会议三审前,全国人大常委会法工委专程到江苏,针对网络购物等热点问题进行调研,还深入到电子商务孵化创业基地实地探访,为这部法律的修订作进一步论证。

    为了使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用,全国人大常委会在立法过程中努力增强法律的可执行性、可操作性。

    特种设备安全法是新中国历史上第一部对各类特种设备安全管理作出统一、全面规范的法律。它的出台标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。

    这部法律的出台经历了三次审议。全国人大常委会在制定特种设备安全法的过程中,认真总结特种设备安全监管实践经验,对法律条文不断进行补充和细化,草案条文从最初的65条到72条再到101条,规定得越来越具体。立法机关通过努力,使法律规定不断朝精细化方向发展。

    在立法过程中,法律语言的严谨性也是一个非常重要的环节。

    全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示,法律语言不同于一般的语言,必须简明、准确,不得有歧义,不能让人看了以后可以这样考虑也可以那样考虑,甚至标点符号的使用也要注意。

    据他介绍,当年在制定宪法时,曾专门征求了语言学专家的意见。

    为了适应法律语言要准确、严谨的需要,保障法律文本语言的质量,全国人大常委会法工委专门设立了立法用语规范化专家咨询委员会,在法律语言规范化方面进行把关。

    2009年4月,全国人大常委会法工委在杭州召开立法技术规范座谈会,专门就立法技术规范若干问题进行研讨。

    开展立法评估,注重实地调研,追求立法精细化……全国人大及其常委会正在通过不断探索实践,为进一步提高立法质量而努力。

    在推动立法民主化、科学化的进程中,立法机关正奋力谱写着新的篇章。

责任编辑: 王伟

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