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执法检查力刻法律刚性本色

浏览字号: 来源: 《中国人大》年第期  2014年09月11日 09:45:21

从无到有,从不规范到规范,回首过去近30 年,执法检查已成为全国人大常委会开展监督工作的有效途径和重要手段。它维护着法律的权威,督促行政、司法机关依法行权。如今,回看这一次次检查,无不紧紧围绕当时党和国家中心工作以及群众关心的热点难点问题展开,无不深入基层,坚持走群众路线。

30 年的实践和发展,也使执法检查走上了法制化的轨道。在专业人士看来,在制度的保障下,刚性的执法检查将伴随着人民代表大会制度的不断发展而更具影响力,成为一把更加锋利的还原法律刚性本色的刻刀。

执法检查的雏形

在上世纪80 年代中期,全国人大常委会的监督工作还仅停留在视察、听取工作报告和汇报等方面。而这种局面,已不适应现实的需要。1984 年,“晋江假药案”震惊全国。而在当年9 月份,药品管理法刚刚通过,法律的权威受到了极大的伤害。而类似这样有法不依、执法不严、违法不究的情况,频频出现在社会生活的一些领域。各界要求全国人大常委会加强监督工作的呼声此起彼伏。“这几年立法工作取得较大进展,制定了一批法律,但对监督法律的实施做得不够,有法不依的现象不少,有的还很严重,全国人大常委会应把对法律实施的监督放在重要位置。”在1985 年3 月举行的六届全国人大常委会第十次会议上,委员们在讨论全国人大常委会工作报告(稿)时纷纷表示,全国人大常委会不仅要立法,还要监督法律的实施。

在这次常委会会议期间,六届全国人大常委会委员长彭真仔细听取大家的意见,不时做着笔记。“大家提到,常委会对法律实施的监督不够,这个意见很对。很多工作还处在健全的过程中,还需要进一步加强。”3 月21 日,在这次常委会会议的闭幕会上,彭真在讲话中说,权力机关的监督有两方面,一个是工作监督,一个就是法律监督。他指出,法律的监督主要的、根本的是监督宪法的实施。

这是彭真就任六届全国人大常委会委员长后第一次系统地阐述全国人大常委会的监督工作,也拉开了全国人大常委会对法律实施情况进行执法检查的序幕。在一年之后的六届全国人大四次会议上,常委会工作报告首次指出,要加强对宪法和法律实施的监督。也是在这一年,根据委员长会议的决定,全国人大教科文卫委、财经委会同国务院有关部门,就实施义务教育法的问题,分赴江苏、湖南、四川等省进行调查,重点了解九年义务教育的规划、存在的主要问题和采取的措施,提出要区别不同地区、不同情况,因地制宜、实事求是地制定义务教育法的规划。其他专门委员会也分别对有关法律的实施情况进行了调查研究。这成为日后执法检查的预演。

“一定要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位”

1988 年是农历龙年。这一年是贯彻党的十三大精神的开局之年,也是改革开放十周年。在这龙腾虎跃的年份里,举国上下掀起了解放思想,加快改革开放步伐的新热潮。这年3 月份,以万里为委员长的七届全国人大常委会登上了历史舞台。

“ 监督宪法和法律的实施,是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权。”1988 年7 月1 日,七届全国人大常委会第二次会议通过的《七届全国人大常委会工作要点》明确指出,要在上届常委会工作的基础上,继续改进和加强这项工作。这份七届全国人大常委会的履职蓝图,首次将法律监督提升至了宪法层面,也向外界释放出全国人大常委会要大力加强法律监督工作的信号。而此前召开的七届全国人大一次会议决定增设内务司法委员会,旨在加强对司法工作的监督。

经过此后四年的实践和积累,执法检查终于迎来了历史性的突破。“去年我们就提出,一定要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位,对所有法律的实施情况,都要进行监督检查,特别是要加强对宪法实施的监督检查。”在1992 年2 月召开的七届全国人大常委会第二十四次会议上,万里在讲话中说,各级人大要理直气壮地把法律监督抓起来,我们的人大常委会会议,每次都要有一个到两个法律执行情况的检查汇报,把它列入议程,这要作为一项制度坚持下去。在许多研究中国民主法治的学者眼中,这是一个重要的突破,具有里程碑式的意义。

在七届全国人大常委会的最后一年任期内,常委会重点检查全民所有制工业企业法、矿产资源法、行政诉讼法、关于加强社会治安综合治理的决定等法律、决定的执行情况。检查组深入工厂、车间、街道、农村与企业负责人、工人、农民、群众、人大代表广泛交流,详细了解法律实施情况,分析法律实施中存在的问题,提出解决对策。“我们要采取检查法律实施等有效措施,加强法律监督。”万里还特别强调,各报纸对执法检查要大张旗鼓地进行宣传,通过宣传,增强各级党政部门和各个方面的执法观念。

从实践摸索到制度跟进

摸着石头过河的同时,全国人大常委会也加快了研究制定执法检查程序方面的法律的步伐。

1986 年9 月,在彭真的布置下,六届全国人大常委会副委员长陈丕显和黄华分别率队到一些省、市调研,并收集整理了一些外国议会实行监督的材料。在此基础上,他们于1987 年11 月提出了《关于加强全国人大及其常委会监督工作的几点意见和建议》,其中明确了监督宪法和法律实施的内容。

五个月之后的1988 年3 月,陈丕显代表全国人大常委会向七届全国人大一次会议作报告,正式提出制定“监督工作条例”的任务。万里积极回应说,要研究和制定进行监督的具体办法和程序,明确监督的内容和方式,使监督工作走向制度化、法律化。四年之后的1992 年,全国人大常委会办公厅作出了《关于全国人大常委会、各专门委员会执法检查工作安排的意见》。

1993 年,八届全国人大常委会接过了努力实现执法监督制度化的担子。根据多年来开展执法检查工作的情况,这年9月2 日,八届全国人大常委会第三次会议通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,内容涉及执法检查题目的选择、检查的内容、检查的计划、检查组的组建、检查的形式、检查报告的编写、检查报告的审议以及相关部门的整改等十一个方面。“目的就是为使执法检查工作进一步规范化、程序化、制度化,更富有成效。”在通过之时,八届全国人大常委会委员长乔石指出,人大及其常委会要加强对法律实施情况的检查监督,下大力气改变法律实施不力的状况。“这就使执法检查有了具体的法律依据。”十届全国人大常委会副秘书长刘镇说。

在若干规定的指引下,八届全国人大常委会在任期内先后对反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等21部法律和有关法律问题的决定进行了执法检查。九届全国人大常委会在开局之年,先后组织六个检查组,由七位副委员长带领,分别对海洋环境保护法、水土保持法等五部法律和一个关于有关法律问题的决定的实施情况进行了检查。

在促进法律实施的同时,执法检查也出现了诸如检查组人员过多、检查重点不突出、检查报告缺乏人大特点等问题。九届全国人大常委会委员长李鹏敏锐地觉察到了这些问题,他在九届全国人大二次会议闭幕会的讲话中指出,执法检查要改进方法,轻车简从,深入群众,力戒形式主义。一个月之后,九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》,对执法检查工作进行了调整和充实。2006 年,对法律法规实施情况的检查写进了当年通过的监督法中。

围绕大局紧贴民生,寓支持于监督中

执法检查已经走过近三十年的历程。在这段不平凡的岁月中,伴随着人民代表大会制度的发展,全国人大常委会的执法检查工作也劈波斩浪,触及的问题越来越“硬”,检查的手段越来越多,提出的建议越来越实。唯一不变的,是对党和国家工作大局的坚守,对百姓福祉的关切。

2013 年,中国站在了全面建成小康社会的新起点,中华民族踏上了实现伟大复兴的新征程。这年11 月召开的党的十八届三中全会,吹响了全面深化改革的号角。在这历史关键时期,刚刚履新的十二届全国人大常委会紧紧围绕这一大局,按照“选择好角度、掌握好尺度、把握好力度”的原则,寓支持于监督之中,先后对可再生能源法、气象法、行政复议法、义务教育法实施情况进行了执法检查。一年之后, 围绕着实施创新驱动发展战略和建设创新型国家这一重大任务,全国人大常委会又启动了针对专利法的执法检查。张德江委员长高度重视此次执法检查,作出重要批示,强调“要通过执法检查,加强专利运用和保护,使专利的市场价值得到充分体现,使创新者的合法权益得到有效保障,为贯彻实施创新驱动发展战略和建设创新型国家提供法律保障”。

前进的道路总是充满着艰辛。每当此时,总有全国人大常委会与全国人民一起共克时艰的身影。以2003 年的“非典”为例,面对突如其来的严重的公共卫生事件,十届全国人大常委会和吴邦国委员长高度关注疫情对百姓身体健康和生命安全的影响。结合对固体废物污染环境防治法的执法检查,全国人大常委会又对解决医疗垃圾和污水处理等方面存在的突出问题提出建议,态度鲜明地支持政府的工作。同时建议要把“非典”防治工作纳入法制轨道,建立防治传染病的有效机制,健全有效的工作系统和监控网络。国务院高度重视这些建议,及时采取有效措施予以解决,并向全国人大常委会提出了书面报告。

实践表明,执法检查即是监督也是支持。“全国人大常委会和‘一府两院’都是在中国共产党领导下的国家机关,这些国家机关只是分工的不同,它们之间的关系既是监督与被监督的关系,也是支持的关系。”曾任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清说,监督包括纠正一些错误,这就是一种支持。

坚持走群众路线,综合运用多种监督手段力求监督实效

不做虚功、不走过场、注重实效、轻车简从、深入基层一直都是全国人大常委会进行执法检查的鲜明特点。以去年开展的行政复议法执法检查为例,这是行政复议法颁布实施以来,全国人大常委会第一次组织对该法实施情况的执法检查,而且在深入推进行政体制改革的大背景下,此次执法检查备受关注。张德江委员长亲自审定执法检查方案并作出重要批示:要通过行政复议法执法检查,督促法律实施主管机关改进执法工作,加强法治政府建设,维护社会公平正义;要把执法检查与法律修改工作有机结合起来,促进行政复议法律制度的完善。在执法检查期间,检查组在坚持以往听取汇报、座谈交流、实地考察等方式的基础上,进一步深入基层,深入群众,通过发放数据统计表、开展问卷调查、网上征求意见、公告联系方式接收群众来信等方式了解行政复议法实施情况。其中,收集行政复议有关数据51350 个,发放调查问卷4800 余份,在中国人大网征集网民反馈意见3123 条。

在2001 年进行的村民委员会组织法执法检查中,检查组共到45 个地市县,深入48 个村,召开人大代表、乡村干部、村民代表参加的座谈会65 次,还通过入户走访村民、查看村级档案和村务公开栏等多种形式,对村委会组织法实施情况进行实地检查。这正体现出九届全国人大常委会委员长李鹏所要求的,执法检查要力戒形式主义,要轻车简从,真正深入基层、深入实际、深入群众,把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。

扎实的作风赢得了实实在在的监督实效。以一年前开展的义务教育法执法检查为例,这年 9 月份,由严隽琪、王晨、艾力更·依明巴海、陈竺四位副委员长带队的检查组,分别到山西、广东、云南、青海、新疆等8 省(自治区、直辖市)进行执法检查。同时委托19 个省(自治区、直辖市)人大常委会对本行政区域内义务教育法的实施情况进行检查。加之此前先进行的预调研涉及的4 个省份, 此次检查涵盖了全国31 个省区市。这让执法检查组对全国义务教育发展的基本情况有了全面了解,提出的建议更加权威。随后,国务院相关部门密集出台了诸如关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见、关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见等政策文件,促进了法律的实施。

(文/本刊记者 梁国栋)

 

责任编辑: 沈娟

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