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监督护佑经济远航

浏览字号: 来源: 《中国人大》年第期  2014年09月11日 09:42:02

全国人大及其常委会历来重视对经济工作的监督。在全国人民代表大会成立以来的这60 年里,我国的经济从弱到强,财政从小到大,人大监督工作也在不断探索、总结中加强,逐步确立了审查批准国家经济社会发展计划、预算决算,听取审议计划执行情况、预算执行情况报告等经济监督的制度,与此同时,许多具体工作方式的改进,比如,提前介入、专题调研、专题询问等,为经济监督工作注入更多活力,激发更强实效。

人民决定国家发展计划

“有计划”地建设国家是在新中国刚成立时提出的。毛泽东主席在1954 年第一届全国人民代表大会第一次会议上开幕式致辞时说:“通过几个五年计划,要把我们国家建设成工业现代化和高度文明的国家,我们的目的一定要达到!”

新中国第一部宪法授予全国人大及其常委会监督“一府两院”工作的职权,明确规定全国人大“决定国民经济计划”。1955 年7 月30 日,北京人民大会堂里“暴风雨般的掌声,久久地停不下来”,参加一届全国人大二次会议的代表们高票通过了我国第一个五年计划,从此开启了“有计划”地发展、建设新中国的征程。

第一个五年计划的期间是1953 年到1957 年。毫不夸张地说,该计划向代表描绘了一幅恢弘的社会主义建设蓝图,尤其是工业,计划详细列出主要工业品的建设规模和五年内增加的年产能力的数字,让刚走出动乱时代的代表们看到美好社会主义生活的曙光。

在审议该计划的时候,年迈的陈垣教授欢欣万分,说真正感觉到语汇的贫乏,他把五年计划称为“伟大的著作”,称为“翻遍二十四史、历代大政治家文集以及经世文编等等都没有可与比拟的伟大著作”。作家巴金代表把五年计划比作“数字的诗”;东北工学院院长靳树梁代表说这个计划的“每个数字都放射着灿烂光芒”;怒江傈僳族的裴阿欠代表说他“不愿衰老”,“一定要亲手参加这个伟大的建设,还要亲身过那幸福美好的日子”……

在人民代表大会制度初创时期,全国人大及其常委会会议气氛非常活跃,人大代表和常委会组成人员踊跃发言,除了说好的方面,不同意见也直接交锋,经常展开辩论。时为全国人大代表的宋云斌在日记中记载:“一九五五年七月十二日下午,‘浙江小组讨论五年计划,邵力子、马寅初强调中国人口过剩,余起而驳之’。”“次日,余两次起立发言,和马寅初争论得面红耳赤。”可见当时会议的民主气氛。国务院对这次会议也很重视,不仅在审议的过程中派出了大批负责工作人员到会听取意见和回答问题,而且在大会闭幕前由主要领导人出面表示诚恳接受代表们对政府工作所进行的认真的批评。

一届全国人大二次会议还审查批准了国务院关于1954 年决算和1955 年国家预算,从一届全国人大四次会议开始,全国人代会还听取关于本年度国民经济计划的报告。此后的近60 年里,除反右派斗争、文化大革命时期的一些年份,全国人大及其常委会不能正常开展监督工作,国家的五年规划、十年规划、年度计划、预算和决算等都提交了全国人大审查批准。

“监督财政就是监督全面”

改革开放以后,随着我国经济体制改革的深入和社会的不断进步,人大监督制度得到了改进。特别是1982 年宪法重塑人大监督制度,明确规定,在全国人大闭会期间,全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。

改革开放实行之初,我国经济迅猛发展,财政收入逐年上升,但也呈现不少问题,较明显的问题之一就是财政赤字扩大。按照当时大多数人的观念,赤字等于亏损,意味着国家财政存在严重问题。在1985 年3 月召开的六届全国人大三次会议上,当财政部部长王炳乾作关于1984 年国家预算执行情况的报告时说到“国家预算原列赤字30 亿元,现在预计有50 亿元左右”等问题时,许多代表按捺不住有话说。“不少代表对赤字增加、货币发行失控、物价上涨过猛意见很大,提出去年多发了钞票是谁批准的?财政部和银行负什么责任?”代表们强烈要求国务院作出说明。

为此,大会主席团召集常务主席开会商议如何应对。当时的班禅额尔德尼·确吉坚赞副委员长态度明确,“钱多花了,不一定不对,但超出预算,国务院应向人大常委会作追加预算的报告。”会议研究决定召开各代表团负责人会议,主席团成员也参加,由王炳乾及时任中国人民银行行长的陈慕华作说明。王炳乾、陈慕华分别对1984 年的财政赤字、银行贷款和货币发行过多问题作了说明,并表示诚恳接受代表们的批评。“会后,各代表团分头传达到全体代表,代表们对此表示满意,认为这样做反映了对代表意见的重视,发扬了民主,体现了全国人大的监督作用。”

同在这次会议上,钱学溥等33 名代表联名提交了《建议全国人大常委会加强对国家财政的监督》的建议,被认为是“最早比较集中的提出”加强人大监督的问题。“人大审查批准的计划和预算,执行得如何,没有经常性的监督,只有年终报账,监督必然流于形式。”

早在人代会之前举行的六届全国人大常委会第十次会议上,委员们讨论常委会工作报告(稿)时,对常委会的工作提出了许多意见,其中一个就是,常委会对政府工作的监督还应加强。对此,彭真委员长高度重视,在发言时表示,权力机关监督的重要工作之一是,审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算、决算。“计划、预算、决算反映了各方面的工作。”

期间全国人大常委会就如何加强监督工作做了专门调查研究。在七届全国人大二次会议上,当时的彭冲副委员长兼秘书长作全国人大常委会工作报告,他在报告的“加强工作监督支持治理整顿”部分对国务院提请审查批准的计划和预算报告提出具体要求,包括提前交全国人大财经委初步研究、在会议前一个月将草案送交代表、每年第三季度向常委会作关于计划和预算执行情况的报告,等。这些内容还写入了此次会议通过的全国人大议事规则,对计划和预算的监督得到了实质性地加强。此后,国务院在编制预算时更加注重听取和吸收人大代表的意见、建议,在每年人代会审议预算报告时,财政部都向各代表团派驻国家预算解释小组,听取代表的意见和建议。

听取执行情况报告:加强过程监督

我国经济在上世纪90 年代进入高速发展时期,面对日益壮大的财政,群众越来越关心关注如何分配使用好国家资金。虽然我国在1994 年制定出台了预算法,填补了预算管理方面的法律空白,但仍与群众的要求存在距离。在九届全国人大二次会议上,代表们对全国人大常委会的工作提出了许多意见和建议,代表们普遍认为,监督工作缺乏具体的、规范的操作程序,没有具体操作程序,监督就落不到实处,还可能带来不良的后果。

在紧接着召开的九届全国人大常委会第九次会议上,李鹏委员长提出,“把监督工作放在与立法工作同等重要的位置” ,要进一步完善人大的监督制度。全国人大常委会在当年组建了专门的监督法起草小组,同时起草制定若干专项监督的决定,如关于对司法机关实施个案监督工作的决定、关于中央预算审查和监督工作的决定、关于国民经济和社会发展计划审查和监督工作的决定等。“通过这些专项监督决定的实施,进一步规范监督工作,也为监督法的制定积累经验和创造条件。”

1999 年和2000 年,全国人大常委会先后通过了关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定,对预算、计划从编制、调整、执行等全过程的监督作了规范,强化了常委会对预算管理、经济工作的经常性监督。1999年全国人大常委会还成立了预算工作委员会,从组织机构上加强了常委会对计划预算工作的监督。

在九届全国人大三次会议上,代表们发现,中央预算编制不仅比往年提前两个月,而且比往年细化了。代表的文件袋里多了国务院4 个部的部门预算(国务院选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门作为向全国人大报送部门预算的试点),160 多个中央一级预算单位全部编制了部门预算,“这是50 年来第一次。”当时全国人大机关的一个工作人员评论说。

2010 年8 月,十一届全国人大常委会第十六次会议将听取国务院关于上年决算报告与当年预算执行情况的报告分开,首次专门听取当年预算执行情况报告。此后,全国人大常委会在每年6月份,听取审议上一年中央决算报告和审计工作报告,每年8 月份听取审议本年度计划执行情况和预算执行情况报告。“以往在6月常委会审议决算报告的同时听取当年以来预算执行情况报告,一是预算执行的时间太短,还不能全面反映全国预算执行情况。二是将预算执行报告和上年决算报告一起审议,大家关注的重点是决算和审计报告,对当年预算执行的审议不够深入。三是在8月份对国民经济和社会发展计划执行情况和预算执行情况一并审议,便于常委会组成人员全面了解情况,提出的审议意见更具有针对性和可行性,监督效果会更好。”委员和代表们认为,这是全国人大常委会增强预算监督的一项重要改进。

目前,全国人大常委会每年都会安排听取上一年度中央决算的报告、上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告、本年度以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告、本年度以来预算执行情况的报告,听取这四项报告成为全国人大常委会在闭会期间监督预算、经济工作的重要抓手。

监督挺进更深处

2007 年1 月1 日,监督法正式施行,这部专门的人大监督法律吸纳了实践中效果良好的做法。人大依法监督进入了更深入、更全面的时代。全国人大加强过程监督、跟踪监督,从计划、预算的编制到审批、执行,都能看到人大的身影。

十届全国人大四次会议对“十一五”规划纲要草案的审查,在全国人大历史上创下了两个“首次”的纪录:首次在大会召开前把纲要草案交与代表讨论;首次在大会主席团会议议程中列入全国人大财经委报告纲要草案的审查结果。此外,在2006 年全国“两会”召开前,全国人大常委会先后组织了1500 多名全国人大代表,就规划涉及的重大问题进行专题调研,撰写了170 多篇调研报告,既为规划纲要的起草提供了重要参考,又为大会审查纲要草案提前做好准备。

在“十一五”规划实施三年后的2008 年12 月,国务院向十一届全国人大常委会第六次会议提交了“十一五”规划纲要实施中期评估情况的报告,这是国务院首次向全国人大及其常委会提交五年规划的中期评估报告,也是落实监督法的要求。全国人大财经委为配合常委会做好审议,专门组织了深入调研,并向会议提交了调研报告。针对经济发展中存在的问题,规划实施面临的困难,常委会组成人员提出了许多真知灼见的建议。

在闭会期间,全国人大常委会还围绕“中心工作”适时开展有针对性的监督工作。2008 年受国际金融危机的影响,我国经济下行压力增大,国家实施了规模为4 万亿的公共投资计划。为监督这笔资金落到实处、发挥实效,十一届全国人大常委会选择了保障性住房建设、教育卫生等民生工程、技术改造和科技创新、农田水利建设等4 个题目开展专题调研,针对调研中发现的突出问题,及时与有关部门交换意见,推动有关部门改进工作、完善政策措施。

十二届全国人大常委会成立以后,继续加强和改进对经济工作的监督。十二届全国人大常委会第五次会议听取审议了关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告,并开展专题询问。财政科技资金是科技创新的重要物质基础,关系到经济社会发展和国家安全稳定,这也是常委会监督工作中首次重点就某一领域财政资金的使用情况开展监督,确保财政资金“好钢用在刀刃”。“从人大和政府工作的互动中,我们深切感受到中国不断前行的民主进程,感受到人大工作和人大制度与时俱进中绽放出新光彩。”委员和代表们对新一届全国人大常委会的监督工作充满信心。

刚结束的十二届全国人大常委会第十次会议听取审议了今年以来国民经济和社会发展计划执行情况和预算执行情况。这次会议还表决通过已经四审的预算法修正案,新预算法建立了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账本”的全口径预算制度。可以预料,在人大监督的护航下,国家经济必将乘风破浪、平稳前行。

(文/本刊记者 谢素芳)

 

责任编辑: 沈娟

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