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审计监督:从风暴中来到制度中去

浏览字号: 来源: 《中国人大》年第期  2014年09月11日 09:54:40

提起审计,人们必然会联想到审计风暴。全国人大常委会每一次听取和审议审计工作报告,都会引起社会强烈反

响,都会引发一场不大不小的“风暴”。一轮又一轮的审计“风暴”,让人大监督的强势和它所引起的联动效应充分体

现。回望历史,人大的审计监督对于肃贪倡廉,增收节支,降低行政成本起到了积极作用。与此同时,人们更希望审计监督能“从风暴中来,到制度中去”,能成为一种长效机制,在我国的政治生活和经济生活中发挥更加重要的作用。

听取审计报告 为人大监督开辟新途径

根据1982 年五届全国人大五次会议通过的宪法有关规定,国家审计署于1983 年9 月15 日正式成立。1985 年8 月31 日,审计署第二任审计长吕培俭向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年以来工作情况的报告,这是国家审计署首次向全国人大常委会作工作报告。

这份报告指出,国家审计署成立伊始,主要进行财政和财务审计,还对一些国营企业、事业单位进行了经济效益审计,指出一些单位出现了滥发钱物、倒卖国家紧缺物资等不正之风,干扰经济体制改革的顺利进行。

1986 年4 月2 日,六届全国人大四次会议上,陈丕显副委员长作常委会工作报告时指出,常委会围绕社会主义经济建设和经济体制改革的重大问题,听取和审议有关国家机构的工作报告,是常委会对这些国家机构进行工作监督的基本方式,也是对他们工作的支持和促进。全国人大常委会听取审计工作报告,为我国在社会主义制度下如何实行审计监督这一全新课题进行了破题。

1993 年12 月29 日,八届全国人大常委会第五次会议通过修改会计法的决定,规定“ 各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关的监督,如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况,不得拒绝、隐匿、谎报。”1994 年3 月22 日,八届全国人大二次会议通过的预算法对宪法和地方组织法有关人大预算监督的内容进行了细化,明确了县级以上各级人大及其常委会对政府预决算进行管理、审批和监督的职权规定。预算法规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算、决算实行审计监督”。

为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,1994 年8 月31 日,八届全国人大常委会第九次会议通过了审计法。第四条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

审计法自1995 年1 月1 日起施行。经过一年的准备,自1996 年起,听取和审议国务院的审计工作报告成为每年年中举行的全国人大常委会会议的规定动作。1996 年7 月3 日,在八届全国人大常委会第二十次会议上,审计署第三任审计长郭振乾向全国人大常委会报告关于1995 年中央预算执行情况的审计工作。这份报告指出,财政部在具体组织执行中央预算过程中存在一些问题,包括:将国库资金1.69 亿元借给几个部门和单位办公司,成为这些部门和单位办公司的资本金或者周转资金。报告还对税务局系统、海关系统、中央国库、中央其他部门的审计情况进行了详述。

这份报告为未来审计工作报告的发展奠定了基础。全国人大财经委对这份报告给出审议意见:对于国家审计署审计1995 年中央预算执行情况发现的问题,财政部等有关部门应高度重视,认真对待,切实改正,属于违法乱纪的要严肃处理。今年国家审计署对1995 年中央预算执行情况依法进行了审计,发现了不少问题,并提出了积极的整改建设,这既是对财政工作的监督,也是对财政工作的支持,这是一个良好的开端。各方面都应当积极支持审计工作。

1997 年3 月10 日,在八届全国人大五次会议上,田纪云副委员长作常委会工作报告时指出:按照审计法,全国人大常委会第一次听取和审议了关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告。委员们认为,加强审计机关的工作,充分发挥审计监督的作用,是改进财政管理,加强宏观调控,建立社会主义市场经济监督机制的一项重要措施,今后要继续坚持下去。

审计报告念响权力监督的“紧箍咒”

如果说1996 年的审计工作报告还比较“ 含蓄”,那么1997 年的审计工作报告就“直率”多了。报告指出,到1996 年年底,国家计委管理的中国高新轻纺投资公司先后动用财政轻纺出口专项基本建设资金1.53 亿元,与北京中兴房地产开发公司共同投资建设4 万多平方米的综合楼,其中部分作为中国高新轻纺投资公司的办公用房。这次审计查出国务院其他部委的主要问题还包括:挪用预算资金39.32 亿元,用于建职工住宅和其他非生产性建设项目等。

对于审计出来的问题,全国人大常委会委员们指出,有些地方和部门违规占用财政资金问题性质是严重的。要求国务院责成有关部门和地方政府加大执法力度,认真查处违法行为。当年10 月,国务院办公厅向全国人大财经委报告了审计查出问题的纠正落实情况。

有问题就要有反馈。1998 年6 月24 日,在九届全国人大常委会第三次会议上,审计署第四任审计长李金华首次作审计工作报告。报告的一开头就介绍了去年审计出来的问题的纠正情况:财政部对外债账户利息收入和基建专户收入及时进行了清理,制定了中央非税收入的征管办法;国家税务局、海关和国库系统纠正违规行为,已补征税收收入33 亿元;国家计委及国务院其他部门对应缴未缴预算收入等问题进行了纠正,已补缴预算收入19.60 亿元。

就在这一年年底,全国人大常委会成立了预算工作委员会,积极协助全国人大财经委工作,在加强和改善人大的预算审查监督工作的同时,也加大了与审计机关的联系和对预算审计监督工作的指导。

1999 年6 月26 日,在九届全国人大常委会第十次会议上,审计工作报告直指水利部预算执行情况。审计查出水利部弄虚作假,乱拉资金建楼堂馆所,私设“小金库”,以及大量挤占挪用专项资金等严重违法违纪问题。报告指出,国务院对上述问题非常重视,已决定没收非法建造的水利调度综合楼,收回被挤占挪用的水利资金用于水利建设,并追究有关领导和直接责任人员的责任。

这一年的8 月,全国人大财经委在关于预算调整的审查报告中,提出对1000 亿元国债进行专项审计,并向人大常委会报告。审计署开始加强国债项目的审计和国债项目单位的内部审计工作。

1999 年12 月25 日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。决定指出:“国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求,对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计,审计出的问题要限时依法纠正、处理。国务院应当向全国人民代表大会常务委员会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,必要时,常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”该决定对预算法进行了细化,强化了对决算和审计工作报告的审议的要求。

2000 年6 月,在1999 年决算审查报告中,全国人大财经委提出2001 年预算要提交国务院29 个部门的部门预算,并对部门决算进行审计。此后,国家审计署起草了《中央各部门决算审签办法》。这样,国务院向全国人大常委会提交中央决算(草案)前,中央各部门的决算均要经审计机关审计并由审计长签署意见。这样既加大审计力度也增加了审计责任,进一步规范了审计行为,加强了对决算和审计工作报告的审议。

2001 年,中国扩大了对领导干部的离任审计范围,对省部级领导干部试点进行离任审计。2002 年,国家审计署查出国务院53 个部门和直属单位,违法违规金额164.05 亿元。2003 年的审计报告指出,中央专项转移支付管理中存在问题,这份“措词严厉”的报告中,点了四个中央部委的名字。

2004 年,我国的财政收入达到2.6万多亿元,如何依法用好纳税人的钱,为公众管好一个透明的“钱柜子”,引起亿万百姓的关注。这一年的6 月24 日,审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了一份触目惊心的审计“清单”,“清单”披露了国家计委私自出租科研办公楼收取巨额租金;国家体育总局动用专项资金用于建职工住宅、发放职务补贴、投资办企业;长江堤防隐蔽工程偷工减料并多结巨额工程款;一民营企业主从工行南海支行骗贷74 亿元……从而造成巨额资产流失,形成巨大金融风险等触目惊心的事实。

这份“清单”,极大地震动了常委会组成人员。在审议中,委员们希望有关方面对审计出来的每一个问题一查到底,做到件件要落实,件件要有整改措施,件件要有结果。委员们同时认为,审计署报告中揭露出的很多财政预算管理问题,有的不仅是简单的违规、违纪问题,还触及财政体制和机制的深层次问题。

由于曝光一批乱管理、乱投资、违规挪用资金的违规大案,由于所涉及的都是中央直属部门,所以每年的审计报告中的每一项都足够震撼,因此__人们用“审计风暴”来形容报告所带来的冲击波。但是作为审计长的李金华却说:“我从来不认为我自己是在刮审计风暴,我也不提倡讲审计风暴,因为风暴它好像给人的感觉是一种运动式的刮风,实际上审计是一种制度,不提倡去刮风。”相对于“审计风暴”,李金华更喜欢前联邦德国审计法院院长扎维尔伯格的一句话:“审计是国家财产的看门狗。”

审计监督不应止于“指名道姓”

2006 年8 月27 日,十届全国人大常委会第二十三次会议通过了监督法。监督法的颁布实施对审计事业的发展不仅提供一个新的发展机遇和新平台,也为审计机关的工作提出了新的更高的要求,对审计监督工作具有很大促进作用。

监督法第二十条规定,常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

2008 年8 月27 日,审计署第五任审计长刘家义首次向十一届全国人大常委会第四次会议作审计工作报告。报告指出了铁路建设项目审计中发现的违规问题,铁道部针对审计查出的问题开展了全面排查,问题已基本整改,并给予99名责任人党纪政纪处分。

2010 年6 月22 日,全国人大常委会预算工委和审计署联合签署了建立了工作协调机制的若干意见,为进一步增强预算监督的实效性,建立规范、有效的工作沟通与协调机制提供了制度保障。

2012 年的审计工作报告首次对资源环境审计情况进行了通报,指出在黄河流域水污染防治和水资源保护、城镇污水垃圾处理和节能减排方面,一些地方在相关政策执行中还存在不到位、不规范的问题。针对审计指出的问题,相关地方已收回资金8. 15 亿元,出台59 项加强内部管理等方面制度,并处理了138名责任人员。

权力是把“双刃剑”,秉公用权可造福百姓,以权谋私则祸国殃民。审计报告揭的是真相、念的是数据、认的是国法,一个个案例、一串串数据,把滥用权力、以权谋私的行为暴露在“阳光下”,有助于形成不想腐、不能腐、不敢腐的预防和惩治腐败机制。审计署第一任审计长于明涛曾说,多年的审计实践证明,成立审计机关这一决策对中国的发展影响深远,对我们党的作风建设、反腐败和改进政府的工作作风与工作方式都起了相当大的作用。

2012 年11 月,党的十八大胜利召开,明确提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督。2013 年6 月29 日,在十二届全国人大常委会第三次会议上,全国人大常委会委员长张德江指出,对决算和审计中反映出的问题,请国务院责成有关方面认真整改、严格问责,并在今年年底前将整改和处理情况向全国人大常委会报告。全国人大及其常委会要切实履行宪法和法律赋予的职权,认真做好审查和监督工作,共同把老百姓的钱袋子管好用好。

随着中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定的出台,对“三公”经费的审计成为人们关注的焦点。2014年6 月24 日,在十二届全国人大常委会第九次会议上,审计工作报告指出,“三公”经费和会议费财政拨款支出比上年下降22.93%。但还有一些部门及所属单位未严格落实中央八项规定精神和“约法三章”要求,有的违反财经制度规定。如,科技部、中科院生态环境研究中心、中国土木工程学会、中国建筑文化中心违规组织“双跨”(跨地区、跨部门)出国考察或营利性团组7 个。新闻出版广电总局及所属单位超编53 辆、超标18 辆公务用车。林业局所属大兴安岭林业集团公司投资1.45 亿元建设三亚接待处项目。等等。

直面问题、“指名道姓”,体现了审计监督的铁面本色。但“指名道姓”只是审计监督的起点。公众期待,在风暴般的登场仪式之后,审计监督回归本位的制度化之路能迈出坚实步伐。

(文/本刊记者 张宝山)

责任编辑: 沈娟

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