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议案见证人大工作进程

浏览字号: 来源: 《中国人大》年第期  2014年09月11日 10:02:24

    1954 年9 月28 日,圆满完成各项议程的一届全国人大一次会议在庄严的国歌声中闭幕,代表们在这次大会上提出的39 件提案也进入办理程序。自此,全国人大代表通过提案方式行权履职的时代就此开启。

    历史的车轮滚滚向前,提案制度逐渐淡出了舞台。从六届全国人大一次会议开始,取而代之的是更加完善的代表议案和建议制度。在十届全国人大期间,随着《全国人民代表大会代表议案处理办法》《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等五个工作文件以及重点处理代表建议制度的出台,代表议案、建议的提出和办理迈上了法制化、规范化的道路。

    进入新阶段,尊重代表主体地位,充分发挥代表作用,成为新一届全国人大常委会进一步做好代表工作的重要抓手。对此,刚刚进入依法履职第二个年头的十二届全国人大常委会便展新思路、大手笔。许多代表说,全国人大及其常委会采取多种形式开展重点建议督办,将办理代表议案、建议与立法、监督工作有效结合,以点带面推动全局工作,增强了办理实效。这就是张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上所强调的,把办理建议与推动有关方面改进工作有效结合起来,充分尊重和考虑代表意见和建议,切实提高办理质量。

    回首六十年的历程,从名称的改变,到程序的完善,到质量的提升,再到办理力度的加大,代表议案与建议见证着民主的发展,见证着人大工作的逐步推进,见证着人民代表大会制度不断完善的伟大历史进程。

    “把代表议案与代表建议、批评和意见区分开,是议事程序的一项重要改进”

    1953 年伊始,进行国家全面建设的号角已经吹响。在那个百业待兴的年代,开展大规模的工业建设,尤其是重工业建设对于一穷二白的新中国而言,无疑是困难重重。

    现实的难题着实让一届全国人大代表们心急如焚。在1954 年召开的一届全国人大一次会议上,工程师出身的夏以焜提出了三份关于工矿方面的提案。在这些提案中,夏以焜代表提出,为适应国家展开工业建设的需要,要统筹搜集重要设计基础资料,以供各基建单位应用;各大工业城市应统筹建立基本建设所需的金属结构工厂、钢筋混凝土预制品工厂等辅助企业;统一全国技术标准和工资标准。经过审查,这些提案交由国务院办理,逐步实施。在这次全国人代会上,代表们共提出了涉及工矿、劳动、农业等方面的提案39 件,经提案委员会逐案审查,决定交由国务院依照审查意见分别处理。

    在随后召开的几次全国人代会上,代表提案的数量不断增加,从工业、农业到国防、教育,件件事关国家发展大计,但也存在一些问题。回忆起那段历史,七届全国人大常委会副委员长王汉斌感慨地说,这些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见,涉及的很多问题并不属于全国人大的职权范围,大会不好通过实质性的决议,只能转交有关方面处理。

    为扭转这种局面,五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法规定,一个代表团或者三十名以上的代表,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列入大会议程。同时规定,全国人大代表向全国人大和全国人大常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由全国人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。就在这次会议上,曾任五届全国人大常委会副委员长的习仲勋说道:这样规定,比较符合实际,既简化了工作程序,又可以使代表提出的建议、批评和意见同样得到适当的处理和答复。

    自此,代表提出的建议、批评和意见不再称为“提案”,以便同代表提出的议案加以区别。在王汉斌看来,把代表议案与代表建议、批评和意见区分开,是议事程序的一项重要改进。

    从“数量型”到“质量型”的转变

    20 世纪80 年代,改革开放的中国呈现出一派欣欣向荣的景象。从封闭走向开放的中国社会,也遇到了成长的烦恼。1983 年上半年,国内发生了多起恶性刑事案件,造成了极大的社会恐慌。一时间,社会治安成了一个突出的问题。

    这年7 月份,正在北戴河休假的邓小平果断地作出指示:对于当前各种严重的刑事犯罪要严厉打击,要从重从快。随之,一场席卷全国的“严打”活动迅即展开。之后的8 月份,六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。

    在1984 年召开的六届全国人大二次会议上,代表们纷纷提出修改刑法、维护社会治安稳定的议案。黑龙江省代表团、青海省代表团、赵明坚等35 名代表、冯征等30 名代表建议修改和补充刑法的部分条款;青海代表团建议修改刑事诉讼法部分条款。这些议案交由全国人大法律委员会审议办理。同时,加快经济立法的代表议案也格外引人注目。

    这些与法律直接相关的代表议案,成为实行代表议案制后的一大亮点。较为充分的案由、案据增强了议案的可操作性,成为全国人大及其常委会开展立法工作、加强国家法制建设的重要参考。这些喜人的变化,在随后召开的历届全国人代会上更为明显。

    在2006 年召开的十届全国人大四次会议上,代表们提交了1006 件议案,没有一件被转为代表建议。分析报告认为,这些议案不仅全部符合基本的格式要求,其内在品质也比以往有了明显提高。十届全国人大常委会副委员长盛华仁指出,这次会议上,代表们对提出议案比以往更加重视,议案质量有了明显提高,议案基本上达到了案由案据清楚、方案具体的要求,并附有必要的说明;这些代表议案,有1003 件是法律案,其中541 件提供了法律草案文本,占总数的 53.9%。许多专业人士就此指出,经历了多年的积累和磨炼,代表议案实现了由“数量型”到“质量型”的华丽转身。

    重点代表建议办理亮点纷呈

    与代表议案相比,代表建议的数量更为庞大。从1983 年六届全国人大一次会议以来,代表提出的建议从开始的 1000 件左右增加到目前的8000 多件。

    面对如此规模的代表建议,全国人大常委会高度重视代表建议办理工作,把办好代表建议作为发挥代表主体作用,履行人大监督职权的重要抓手,并开创性地建立了重点处理代表建议制度。在2004 年十届全国人大二次会议结束后,全国人大常委会首次确定了8 个方面的重点处理建议,要求有关承办单位重点办理,全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同督办。确定重点建议的原则是: 内容属于党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题。

    如今,重点处理代表建议制度已经运行了10 年。回望这一历程,许多人士表示,重点处理建议制度推动了许多重大问题的解决。其中,宁夏“水”建议的办理就是一个缩影。

    十届全国人大以来,宁夏代表团多次提出关于宁夏“水”问题的建议,从解决群众吃水难、用水难到节水灌溉,件件关乎宁夏发展大局和民生福祉。全国人大常委会对此高度重视,自2005 年以来,十届和十一届全国人大常委会确定的8 项与宁夏发展有关的重点处理建议中,涉及解决群众用水、饮水难的建议就占5 项。为了督办好这些代表建议,全国人大常委会办公厅多次召开重点建议办理工作情况通报会,对建议办理提出落实要求,听取重点建议主办单位、协办单位的办理进展情况通报,对做好“水”建议办理工作作出部署,还派出调研组赴宁夏实地调研,现场督办。

    如今,宁夏旱区群众饮水问题得到明显改善,中部干旱地区高效节水农业也得到了国家的大力支持。“水”建议的办理,不仅使当地群众用水条件逐渐得到了改善,而且促进了当地节水高效农业的发展,找到了一条解决西北干旱地区人畜饮水问题的新路子。

    有关人士指出,代表建议的重点处理,也带动了其他代表建议的有效办理,推动了有关机关、组织改进工作,解决好人民群众关心的热点、难点问题。

    把民意写进法律中

    时代的进步总是推动着观念的更新,拓展着立法的广度和深度。以婚姻法为例,当中国经济在上世纪90 年代持续高速增长的时候,人们的婚姻家庭观念出现了极大的变化,婚姻关系出现了许多前所未有的复杂情况。为此,民间呼吁修改婚姻法的声音此起彼伏。许多全国人大代表也纷纷将百姓的呼声写进代表议案,要求修改婚姻法。而在整个九届全国人大期间,修改婚姻法始终都是代表议案的焦点。

    这引起了全国人大常委会的高度重视。九届全国人大常委会将修改婚姻法列入了立法计划。经过多次审议并广泛征求意见后,2001 年4 月28 日,九届全国人大常委会第二十一次会议通过并颁布了修订后的婚姻法,吸收了许多代表在议案中提出的建议。作为领衔提出该议案的一名代表,段丽卿在得知自己的建议被采纳后感慨地说:“如果你有意见,只要你说得对,就可以通过人大代表提议案,被立法机关采纳,通过法律程序转化为国家意志。”

    像婚姻法这样广泛吸纳代表议案内容的法律还有很多。在全国人大常委会2001 年通过的16 件法律中,就有15 件是根据历年来代表提出的议案制定的。而且,这种趋势愈加明显。十二届全国人大常委会依法履职以来,把审议代表议案同立法工作结合起来,认真梳理分析代表议案比较集中的立法项目。在去年,全国人大常委会将169 件议案提出的51 个项目列入立法规划和立法计划 ;在制定修改法律的过程中,认真考虑、尽量采纳代表议案提出的相关内容,邀请提出议案的领衔代表参与立法调研座谈。以环保法为例,2012 年,全国人大常委会启动环保法修改程序。作为一名前后五次提过关于修改环保法议案的全国人大代表,吕忠梅多次受邀参加全国人大法律委等部门主持召开的立法研讨会。2013 年她更是连续两次被邀请列席常委会会议。当年6 月,在列席常委会会议审议环保法修正案草案二审稿时,吕忠梅得知自己提交的议案、建议有相当一部分内容被采纳后感慨地说,这不仅有利于更好地发挥代表作用,而且可以使最高国家权力机关清楚地了解基层民情民意,使其作出的各项重大决策更符合实际。

    建议办理用“实效”说话

    这几年,全国多地频现严重的雾霾天气,百姓对此忧心忡忡。在去年召开的十二届全国人大一次会上,代表们纷纷提出建议,要求加大大气污染防治力度。会后,全国人大常委会办公厅将由23 件建议组成的“关于采取切实防治措施,解决好大气污染问题”建议列为重点建议,交由环保部等11 家单位办理,全国人大环资委负责督办。2013 年7 月,环资委组成调研组,由全国人大常委会副委员长沈跃跃带队赴河北石家庄、邢台、保定开展专题调研。调研组深入基层实际,广泛听取地方各级人大、政府、企业及民众意见和建议,形成了详实的调研报告交由环保部研究落实。

    环保部充分吸纳代表建议, 将代表建议转化为切实可行的大气污染防治政策, 确定三项重点工作, 即以PM2.5 防控为重点, 深化大气污染防治; 以饮用水安全保障为重点, 强化重点流域和地下水污染防治; 以解决农村生态环境问题为重点, 深入推进村镇环境连片整治和土壤污染治理。

    这正是全国人大常委会办理代表建议力求实效的一个缩影。在整个办理过程中,全国人大及其常委会将办理代表建议与立法、监督工作有效结合,把办理代表建议与推动有关方面改进工作有效结合起来,不断提高办理质量,增强办理实效。比如,全国人大内司委将完善社会救助体系重点建议督办同立法工作紧密结合,相互促进;全国人大教科文卫委在参与修订促进科技成果转化法时,认真研究重点建议,努力将代表的合理化建议转化为法律成果;全国人大环资委结合常委会执法检查和听取审议工作报告,以及委员会专题调研等安排,就建议反映的问题进行跟踪督办,督促承办单位抓好落实。

    (文/本刊记者 梁国栋)

责任编辑: 沈娟

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