深化改革 法治理念摆在第一位

　　李飞。资料图片

　　吴青。

　　南方日报特派记者 张由琼 摄

　　陈瑞爱。

　　南方日报特派记者 张由琼 摄

　　作答者

　　全国人大代表、全国人大法律委员会副主任委员 李飞

　　全国人大代表、金杜律师事务所合伙人 吴青

　　全国人大代表、华南农业大学教授 陈瑞爱

　　在与广东团代表一起审议政府工作报告时，习近平总书记强调了依法治国的重要性。连日来，广东团代表特别是法律界代表对此高度关注。全面深化改革的开局之年，如何让改革于法有据？新的历史使命下，人大立法工作如何开展？如何更好地实现立法决策与改革决策的结合？昨日，全国人大法律委员会副主任委员李飞代表、金杜律师事务所合伙人吴青代表、华南农业大学教授陈瑞爱代表接受记者采访，分别回答了依法治国之问。

　　南方日报特派记者 辛均庆

　　凡属重大改革都要于法有据

　　南方日报：如何理解“改革必须于法有据”？

　　李飞：新一届全国人大常委会的立法工作难在哪里？十八届三中全会对全面深化改革做了总体部署，习近平总书记特别讲到我们这场改革要于法有据，要先立后破。也就是说，凡是确定要改革的领域，首先要制定和修改相关的法律，有些要制定法律、要赋权，还有的就是修改法律、废除原来的做法。这对立法工作提出了新的更高的要求。

　　吴青：李克强总理所作的政府工作报告也提到“深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”。在强化依法治国的今天，我们已不能把那些突破法律规定的做法，再当作是制度创新、大胆改革，而把依法依章办事看作是保守。对法律缺乏敬畏和尊重，就没有依法治国的思想基础。我的职业生涯和工作经验也使我强烈认为：深化改革，首先从理念上一定要将法律摆在第一位，一切的重大改革要有法律依据，于法有据，才能推进。确保改革是在法治的轨道上进行，这样的改革，才是带有正能量的改革。

　　陈瑞爱：立法引领改革，改革推动立法。以前我们认为立法是将实践的成熟经验上升为法律，立法工作理应滞后于实践。今天，我们提出把立法决策与改革决策更好地结合起来，并提出确保重大改革于法有据、有序进行，这完全符合当前形势和任务对立法的要求。对促进改革的立法应优先列入立法程序，并且要在增强法律的可执行性和可操作性上下足功夫。

　　立法引领改革，改革推动立法

　　南方日报：新的历史使命下，人大立法工作如何开展？

　　李飞：我们知道，全面深化改革都是解决比较难的问题，而这些问题往往关联性特别强。现在基本上一些重大的深层次问题，都牵涉到很多部门，也涉及到若干部法律。现在的立法是要参与到改革的顶层设计里面去。

　　也就是说，有关部门在推动改革的同时，立法部门就要考虑这在法律上如何体现，而且要符合法律的内在规律。发一个文件可以就一个方面作规定；但要想修改法律，可能就牵涉到其他的法律。法与法之间不能“打架”，这就需要从顶层的关联性上来考虑问题。这对立法机关的要求很高。

　　吴青：我国现行有效法律242部，党的十八届三中全会《决定》涉及改革领域的现行有效法律就有130多部，包括法律132部，有关法律问题的决定7件。《决定》中很多改革举措对法律的立、改、废提出了明确要求，涉及70多件立法项目，其中需要制定法律的项目20多件，需要修改或废止法律的项目40多件。有些改革举措涉及的立法项目比较明确，有些则需要根据改革进程继续研究立法的必要性和可行性。

　　按照改革的时间表，2020年要全面完成十八届三中全会确定的改革任务，从现在算起还有7年。依照“凡属重大改革都要于法有据的要求”，在国家层面就要求全国人大、国务院以及部委的立法工作要走在各省、市、各项重大改革工作之前。

　　从十一届全国人大的立法情况来看，十一届全国人大共立法86项，平均一年的立法数量约17项，依此速度，与深化改革有关的70多件立法项目估计要4年多才能完成，如果再算上国务院以及国务院部委的立法，恐怕在时间方面无法满足立法先行、使深化改革“于法有据”的需要。

　　陈瑞爱：在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。当前，应当科学地制定立法程序，努力提高立法质量，使各类立法都能充分反映广大人民群众的根本利益和长远利益，为法治建设提供“良法”背景。

　　确保在法治轨道上推进改革

　　南方日报：当前，如何更好地实现立法决策与改革决策的结合？

　　李飞：凡是难啃的骨头，涉及到多部门的法律，要由全国人大牵头来起到主导立法的作用。有些重大问题通过全国人大党组，直接向中央请示，减少中间环节。

　　吴青：目前很多城市承担了深化改革的国家试点任务，但一些试点市还没有立法权，在此情况下，如果没有全国层面或省级层面的法律法规提供试点依据和法律保障，在这些市进行改革的试点是存在一定法律风险的。

　　要解决这个问题，除了全国人大、国务院、各部委等国家层面的立法部门在提高立法速度上做文章，各省级的地方立法也应同步加快。同时，我建议：应考虑加强多层次立法。即在加强国家层面、省级层面的立法之外，通过赋予一些“较大的市”立法权来加强市级层面的立法。在此层面，使更多的“较大的市”通过立法来解决其在深化改革中于法有据的问题，解决其政府工作报告中提到的“把政府工作全面纳入法治轨道”的问题，并通过立法来引领和推动地方的改革和发展。

　　为此，需要国务院加快出台“较大的市”认定标准，并依此标准对“较大的市”进行认定并赋予其相应的立法权。同时，全国人大在自身科学立法实践的基础上，吸收省、市在科学立法方面的细化和创新的成功经验，制定全国性的《立法程序规范》，以制度化、规范化的方式保证被认定为“较大的市”的立法质量。依法治国，首要的一条是有法可依。希望通过加强和完善多层次立法，能为地方的改革和发展提供法律依据以及法律保障。

　　陈瑞爱：我们要根据经济社会发展的需要和法治政府建设的实际，加快制定和完善与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应的法律法规，加快制定规范行政行为的法律法规，增强法律的针对性和可操作性。要有计划地对现行的法律法规、规章制度进行全面、系统地清理，及时修订或者废止一些不合时宜、明显不适应现阶段实际情况的规章制度。对于一些相互冲突的法规制度，要协调各方，确保法律法规的统一性。