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预算审查批准权浅析

卫东

浏览字号: 来源: 中国人大网  2014年09月19日 16:03:48

目前,对代议机关的预算审查批准权的性质还没有形成统一认识,比较流行的观点是将预算审查批准权作为重大事项决定权。其实,预算审查批准权是一种特殊的权力,其不同于立法权、重大事项决定权和监督权,它们之间存在着一定的区别。因此,它们之间的关系有必要进一步厘清。

1、预算审查批准权与立法权。

二者区分的关键是对预算性质的判定。尽管有些国家以法律案的形式颁布预算,按照立法程序审查批准预算,但是预算与法律之间,除程序、名称以及规范形式等表象差异外,还有本质上的显著差异,预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性,而是以一个年度为限、针对特定事项的具体预算仅有部分强制力,对未来事宜的规划并不一定要求完全达成。因此,预算应被视为具有类似法律效力的特殊的规范性文件,尽管可以按照立法程序进行审查批准,但在本质上预算审查批准权还不同于立法权。

2、预算审查批准权与决定权。

二者都是实现人民当家作主、管理国家事务的有效方式,但在权力内容以及反映权力行使结果的方式方面存在差别,主要体现为“ 决定”和“ 决议”的不同。决定权是一种对事情做出实体性规定和对行为做出规范的权力,决议是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式,为对已有文件或者事件的表态或宣告,代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案,形成法定预算,是对国家财政收支安排的确认与宣告,应属于决议范畴。此外,决定权的对象应为重大事项,包括对法律的解释、修改和补充,大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等;而审查批准预算则属于法定常态事项,属于代议机关的年度性例行工作。因此,尽管一些与预算相关的事项可能表现为决定的形式,例如预算调整的决定等,但是预算审查批准权与决定权还是有所不同。

3、预算审查批准权与监督权。

代议机关的监督权是指代议机关为保障法律、决定、决议的贯彻实施和维护人民的合法权益,防止行政、司法权力滥用,所实施的检查、调查、督促、纠正、处理等强制性权力。由于预算是“ 反映政府活动的一面镜子”,代议机关通过预算审查即可从源头上了解政府权力运作的细节,从而遏制政府的一些不当行为,因此,国内外一些学者将预算审批权归入监督权。但是,我们认为预算审查批准权不符合监督权的特征,监督权本质上是事中或事后行使的保障性权力,而预算审查批准却是对政府未来年度收支安排的确认,属于事前的授权性行为;同时,审查批准预算还体现为一种重要的决策权,是代议机关进行和参与国家决策的重要途径和载体。而具有较显著的监督权特征的预算权主要是针对预算执行的监督和决算等事项。

总之,预算审查批准权是宪法和法律赋予代议机关的一项不同于立法权、决定权和监督权的特定职权。因为“ 预算乃行政机构的生命之源”,所以这一职权又通俗地被称为“ 钱袋权”,被认为是构建预算民主的核心。审查与批准预算,一方面是代议机关代表人民掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源,从而约束政府的一种有力手段;另一方面通过代议机关对民意的表达,表明民选代表和人民对政府的信任与支持,从而保证政府权力运作的正当性和物质基础。

责任编辑: 苏大城

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