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财政制度与国家治理的深层关系

王雍君

浏览字号: 来源: 《人民论坛》  2014年02月19日 16:40:00

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)中关于现代财政制度为“国家治理的基础和重要支柱”、“实现国家长治久安的制度保障”的论述,堪称精辟深刻、超越常规认知,为2020年前中国财税改革确定了战略基调;《决定》提出的“把权力关进制度笼子”、“发展成果更多更公平惠及全体人民”和“处理好政府与市场的关系”,则为全面深化财税改革、系统提升国家治理能力,提供了清晰的战略思路。本文对此做些初步解读。

    “把权力关进制度笼子”

    现代财政制度首要功能在于约束和引导国家权力的运作。自秦以来,中国社会即深陷在权力困境中:如此依赖又如此担忧。作为一把双刃剑,公共权力既可被用于促进大众利益和国家功能,也很容易被滥用从而变异为“毁灭的权力”。历代王朝之所以无法摆脱“重生-毁灭”之周期律,究其内部原因,正在于权力滥用之故。爱恨交织的集体情感如此深刻,引导一代又一代的国人和社会精英去探索把权力关进笼子的道路。在我看来,在此视角下解读建立现代财政制度的意义最为恰当。

    任何权力如果没有资源支撑均无实质意义。就其实质重要性而言,没有其他任何权力堪与国家财政权力相提并论,管住了财政权力——特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力,就在很大程度上管住了国家权力,包括政治权力和其他权力。如果财政制度不能有效约束国家权力,那么也很难指望别的制度安排可取而代之。在法治和民主政治相对健全的国家,正是财政制度——焦点是现代预算制度——构成了约束国家权力的主要安全阀。

    若以开支规模衡量,目前中国五级政府的财政身价已经超过20万亿元人民币,相当于平均每个国人每年为政府埋单超过1.5万元人民币。1994年分税制改革时的贫困政府,早已被财政上的富裕政府取而代之;国家治理由当年的突破资源瓶颈的挑战,转向突破资源利用能力瓶颈的挑战。最近20年来,各种形式的财政寻租(如跑部钱进)、设租(如专项过多过滥)、浪费(如三公消费过多)、低效率、腐败,以及未经法律授权在商业银行滥设财政专户随意处置公款的行为,随着财政规模扩大而迅速蔓延。究其主要原因,在于行政部门自由裁量权式的财政权力过大,远远超出了其合理边界和范围,也表明现行财政体制亟需深度改革。

    《决定》以“国家治理”引导财税改革,其立论的层次和高度超越了“管理”,令人耳目一新。“管理”与“治理”虽仅一字之差,但其内涵和改革取向差异甚大:治理以权力为焦点,管理以资源(有效利用)为焦点。如果不能有效约束权力,财政资源的有效利用就是一句空话。为管住权力,我们亟需将国家治理的八项原则充分融入财政制度建设:(一)公共利益至上——确保对公共利益的考虑压倒部门利益和私利;(二)财政授权——政府征集资源、开支公款、举借债务和其他相关的财政权力的获取和行使,必须得到代表人民的立法机关的明确、正式、定期和详细的授权,科学合理的财政授权机制必须在严谨清晰的预算过程中建立起来,使其成为预算制度改革和《预算法》修订的基石;(三)受托责任——财政制度应充分保障政府对人民的财政责任,即政府取自人民的财政资源,必须按人民的意愿使用,并致力于产生人民期望的结果;(四)透明度——必须确保向公众充分、及时、免费披露易理解的财政信息,只有被法律清晰界定的情形例外;(五)预见性——财政事务必须以法律加以规范,法律必须清晰并统一实施,避免捉摸不定、混乱、矛盾、冲突的财政规则、程序和惯例;(六)参与——应致力于将预算程序塑造为引导公众表达话语、政府适当回应的平台和关键机制;(七)竞争——在充分尊重公民偏好和权衡成本的基础上,致力于采用竞争方式分配公共财政资源,排除一切形式的垄断、武断和专制的分配;(八)行为规范——所有公务人员应严格遵循一套被精心界定的道德与伦理规范,以此作为“公共财政文化”的重要组成部分。没有这些治理取向的实质性改革,当代中国社会仍将面对两组关键关系——政府与人民关系、中央和地方关系——变异为对抗性关系的巨大风险。

    “发展成果更多更公平惠及全体人民”

    把权力关进笼子并非目的,目的在于让权力造福于全体人民。推论起来,全体人民共同的核心利益,正在于每个人被“强制、无偿、固定”交出的财政蛋糕及其分配。在制度不良时,分钱游戏将使社会无可救药地深陷“零和游戏”而难自拔;建立现代财政制度,特别是现代预算制度和政府间财政制度,正是走出囚徒困境、将零和游戏转换为正和游戏的根本保障。

    就预算制度改革而言,《决定》规定的一系列改革举措直击要害。主要包括:(一)取消预算挂钩——预算中安排的重点支出原则上不与GDP和财政收支增幅挂钩;(二)审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;(三)建立跨年度预算平衡机制。总体上看,这些改革旨在将预算打造为政府施政之利器,以确保国家战略和政府政策的优先性和重点,而不是以时下盛行的基数法、预算挂钩、权力寻租,来决定财政蛋糕的分配。

    政府间财政制度改革更加重要。这项制度安排主要涉及三个分支:支出责任划分、收入划分和转移支付。《决定》将改革重点锁定为转移支付,焦点为专款。现行体制下,规模过大、类别过多、项目过细、管制过死、配套过繁的专款,包括上级部门经常随意出台的各种无补偿的增支政策,已经成为对基层和社区事务实施过度干预的标志,严重压抑了基层政府的自主性、积极性和创造性,使其在很大程度上丧失了因地制宜、统筹规划地方公共事务的基本条件。没有这方面的突破,建设服务型政府便没有可能。在中国,基层政府(县和乡镇)为70%以上的人口提供了70%以上的公共服务。但是,现行的“王爷主导”的管制型和压迫型财政体制,导致基层和社区的独特优势与巨大潜力无法发挥出来,对国家、社会和人民造成的显性与隐性成本十分高昂且越来越大。有鉴于此,《决定》规定“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”这是《决定》制定的全面深化财税体制改革议程中,最为精彩的部分,令人击掌叫绝、荡气回肠;其现实意义与影响之深远,当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为。

    “处理好政府与市场的关系”

    在经济维度上,国家治理的焦点在于处理好政府与市场的关系。《决定》高度概括为 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。循此线索,建立现代财政制度的路径和要点大致有二。首先,税收改革应采纳中性原则——避免对市场机能和私人决策的不当干预,只有在具有显著的和重大的市场失灵的情形下例外。《决定》关于增值税、消费税、个人所得税、稳定税负等相关论述,都体现了这一导向。

    其次,财税改革应致力于合理界定政府与市场(民间部门)的边界,避免政府活动的“越位”和“缺位”,并创造竞争性的财政环境。《决定》关于政府采购、政府购买社会服务、合同管理等方面的论述,关于“清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”的论述,都体现合理划清边界的改革思维。

    财税为治国经邦的大学问。唐朝中期的伟大理财家和政治家杨炎曾指出,财税为“邦国之大本、生民之喉命。天下理乱轻重,皆由焉”。财税不仅事关重大,亦系于博大精深之思想观念,更触及利益固化之藩篱。要想取得决定性成果,不冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,决无可能。《决定》只是刚刚拉开财税改革大幕,全面深化依然任重道远。

    (作者为中央财经大字财经研究院院长、教授、博导)

责任编辑: 苏大城

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