重庆率先立法为规范性文件立规矩

　　规范性文件，即人们通常所称的“红头文件”，首次有了地方性法规专门规范。

　　3月25日，重庆市六届人大常委会第二十二次会议表决通过《重庆市规范性文件管理条例》（以下简称《条例》），《条例》将于6月1日起施行。《条例》将重庆市各级各类规范性文件纳入全生命周期管理体系，为破解规范性文件制发管理不统一不规范、进一步夯实超大城市现代化治理制度底座提供了地方立法支撑。

　　业内人士认为，重庆在全国率先出台专门规范规范性文件管理工作的地方性法规，是深入推进全面依法治市、提升治理体系现代化的创新举措，也为全国规范性文件管理立法探索迈出开创性一步。

　　提升文件质量

　　规范性文件是贯彻党的政策、承载法律实施、规范社会活动的重要载体，涉及领域广、数量大、层级多，事关公民、法人和其他组织权利义务。据不完全统计，全国31个省（区、市）规范性文件总量已超38万件。以重庆市为例，近年来归集的全市三级八类规范性文件9700余件，其中除市政府规章外的行政规范性文件8100余件，覆盖各区县政府及其部门、乡镇政府和街道办事处等。

　　规范性文件具有普遍约束力和反复适用性，是法治建设“最后一公里”的关键重点。然而，法律、行政法规对立法、政府规章制定虽有专门规范，但对其他广泛存在的规范性文件的制定管理缺乏统一法治规范。社会各界对规范性文件的合法性、合理性、可行性、公开性呼声强烈。

　　针对如何加强规范性文件管理工作，全国人大常委会法制工作委员会明确鼓励地方开展相关立法探索。2025年12月公布的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2025年备案审查工作情况的报告》提出“推动地方人大开展规范性文件法治化、规范化建设”，即支持地方探索通过制定地方性法规等方式，就规范性文件范围、制定主体、制发权限、制定程序、合法性审查、备案审查、发布及入库要求等作出规定，将规范性文件制定管理与监督工作纳入法治轨道，进一步延伸备案审查工作效果，从源头上提升规范性文件质量和监督管理水平。

　　中共重庆市委六届六次全会提出“健全规范性文件全生命周期管理监督机制”，为重庆市人大常委会此项立法明确了路径指引和工作要求。

　　“党中央赋予重庆探索超大城市现代化治理的重大使命，建立健全治理制度体系是工作基础，加强规范性文件管理法治化规范化是题中应有之义。”重庆市人大常委会备案审查工作委员会主任黄谷认为，规范性文件制定主体层级多、涉及面广，若无严格制度约束，极易管理失控，影响法治统一与治理效能。推动规范性文件制定、发布、报备、实施全流程法治化、规范化，是顺应法治要求、实践需要与社会期盼的必然选择。

　　《条例》共6章41条，聚焦规范性文件管理的关键环节，推出一系列具有创新性的制度设计，核心亮点是“全口径覆盖、全流程规范、全周期管理”。

　　全口径适用实现规范对象全覆盖，是《条例》最突出的首创性亮点。《条例》将全市各级人大、“一府一委两院”及法律法规授权组织制定的规范性文件均纳入适用范围，打破了以往规范性文件制发管理工作条块分割、标准不统一以及存在盲区等问题。同时明确排除情形，既实现了“无死角”规范，又避免了适用范围泛化，为基层执行划定了清晰边界。

　　《条例》的另一创新亮点是源头管控，设专章厘清规范性文件的制定主体及权限，针对不同制定机关的职权职责分类规定可以制定规范性文件的情形，从根本上杜绝无权发文、违规发文。《条例》明确，重庆市有关国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等可以制定规范性文件。同时，在全市推行“规范性文件制定主体清单制度”，由各系统、各区县分别确定制定主体，清单以外的议事协调机构、临时机构、未经授权的公共企事业单位一律不得制定。

　　“这些制度可以从源头上杜绝无权发文、随意发文以及部门内设机构‘降格发文’等现象。”西南大学法学院院长叶金育说。

　　为既防止简单重复发文、照抄照搬，也防止政出多门、文件打架，《条例》将“精简必要”写入总则，通过多项制度机制严控发文数量、提升文件质量：建立制定计划机制，加强对规范性文件“立改废清评”工作的统筹安排；设立必要性论证机制，对无制定必要的文件坚决叫停。

　　值得一提的是，《条例》完善了联合起草机制，避免政出多门；明确上位法已有明确规定、同级文件已作具体规范的，不得重复制定，一般不得要求制定配套文件。

　　“这些制度设计与重庆先行探索的部门规范性文件双重备案审查机制有效衔接。”重庆市人大常委会备案审查工委综合处负责人杨乐修介绍说，近年来，重庆市探索推行政府部门行政规范性文件双重备案审查联动机制，已覆盖30个区县，推动有关区县政府部门精简规范性文件制发逾30%，在精文减负方面切实减轻了基层负担。

　　规范性文件依法公开，是保障群众知情权、监督权的基本要求，是提升行政和司法公信力、确保政策和法律正确实施的重要基础。“抽屉文件”“隐性文件”不公开、不透明，容易造成政策执行和法律实施标准不一、公开事项内部化、权力运行失范。

　　近年来，在全国人大常委会的指导下，重庆市人大常委会持续迭代升级“重庆市法规规章规范性文件数据库”，目前已归集全市9700余件规范性文件，并与“渝快办”、政府文件数据库、法检机关公共服务平台互联互通，社会访问量突破1000万人次，文件下载量近60万件次，成为群众和企业查询政策的重要平台。

　　为杜绝“抽屉文件”问题，《条例》作出刚性规定，明确制定机关必须通过公报、门户网站、公告栏等载体及时公布规范性文件，应公开而未公开的，一律不得作为行使职权的依据。同时，要求所有规范性文件在“重庆市法规规章规范性文件数据库”归集展示，确保各数据库文本一致。

　　此外，《条例》着眼于规范性文件出台后的后续管理，将清理和实施情况评估紧密结合，形成闭环管理。清理机制重在解决“存量”问题，及时废止或修改与实际情况不符、时过境迁的文件；评估机制主要针对文件实施效果，防止文件“长期休眠”，同时预防不当“增量”。

　　“两项机制明确了责任主体、适用情形和工作要求，确保规范性文件始终合法、有效、管用，推动形成‘源头规范制定、过程协同监管、事后闭环评价’的管理链条。”黄谷说。

　　提供治理经验

　　《条例》的出台，不仅为超大城市现代化治理的制度建设提供立法支撑，更具全国示范意义。

　　“这部地方性法规在多个方面具有特色和示范性，是地方立法的先行尝试，为完善备案审查制度体系进行了积极探索，也为全国规范性文件管理提供了宝贵经验。”浙江大学教授郑磊说。

　　郑磊指出，《条例》既为备案审查制度夯实了基础，又突破了备案审查的监督环节，推动实现“制、发、清、评、监”全生命周期管理，同时与《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》相衔接，共同构成规范性文件领域的法规“姊妹篇”，打通事前“制定端”与事后“监督端”，形成了全链条的制度规范，填补了规范性文件管理的法规空白。 （记者 朱宁宁 战海峰）