为灵活就业、新就业形态劳动者撑起法治蓝天

　　穿行在大街小巷的外卖小哥，把外卖送至千家万户；不论风雨，网约车司机将乘客送往目的地……据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人。灵活就业和新就业形态已成为我国劳动者就业增收的重要渠道。

　　维护好灵活就业和新就业形态劳动者权益，事关高质量充分就业，事关社会和谐稳定。党的二十届四中全会强调，推动灵活就业、新就业形态健康发展。

　　全国人大常委会高度关注灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作，将其列入全国人大常委会2025年度监督工作计划。2025年12月22日，受国务院委托，人力资源和社会保障部副部长吴秀章在十四届全国人大常委会第十九次会议上作国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告（以下简称“报告”）。报告表明，近年来，各地区各有关部门持续加强党建引领，健全制度机制，优化基本公共服务，妥善处理矛盾纠纷，权益维护工作取得积极进展。

　　保障水平稳步提高

　　报告显示，近年来，各地区各有关部门坚持问题导向，补齐制度短板。具体来看，《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》、《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》等一系列文件，加强了制度顶层设计。有关部门出台重点群体权益保障相关政策措施，健全行业用工规范，规范平台收费行为。从全国来看，各地探索创新工作举措，围绕加大场地资金支持、加强就业服务、做好社保经办工作等出台一系列支持政策。地方先行先试，出台《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》、《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》等地方性法规。

　　针对如何压实用工责任，报告阐明了四项工作：一是摸底掌握企业用工情况。探索通过定期调度等方式，掌握头部平台企业和快递企业用工规模、用工形式等情况，夯实监管基础。二是加强行政指导监督。强化部门联合约谈，实施新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升等专项行动，督促平台企业和快递企业依法合规用工，落实对平台用工合作企业用工的监督责任。三是开展算法综合治理。围绕平台算法损害劳动者报酬、休息等基本权益问题，开展网络平台算法典型问题治理专项行动，督促头部平台企业深入自查整改，推动优化平台劳动规则，提高算法公平性。四是畅通劳动者诉求表达。支持工会组织建会入会工作，建立与劳动者常态化沟通机制，充分听取劳动者意见，改进平台规则和算法。

　　截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057万人、6615.9万人，推动各地普遍放开灵活就业人员在就业地参保渠道；积极推进职业伤害保障试点，截至2025年10月底，17个试点省份、累计2325万人参保，实现试点范围内新就业形态劳动者应参尽参；大力推动将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者纳入生育保险覆盖范围，并指导各地积极探索适合灵活就业人员特点的参保缴费方式……报告以翔实的数据揭示，各地各有关部门创新灵活就业人员和新就业形态劳动者保障模式，完善社保制度。

　　围绕提升服务水平，报告指出，各地各部门持续完善就业服务措施，因地制宜加强8900多家零工市场规范化建设，拓宽“线上+线下”求职招聘信息发布渠道，推动就业公共服务下沉基层。制定公布职业培训需求指导目录，促进劳动者技能提升。围绕工作生活服务，指导各地积极建设城市党群服务中心、工会驿站、司机之家等，常态化开展送温暖、送清凉、体检、法律服务、心理疏导等暖心服务，加强对劳动者的关心关爱。目前全国已建工会驿站18万个、货车司机之家2187个，较好解决了劳动者“吃饭难、喝水难、休息难、如厕难”等问题。

　　聚焦解决劳动者维权难，各有关部门积极行动：一是畅通劳动者维权渠道。开通运行全国根治欠薪线索反映平台微信小程序，方便维权“网上办”、“扫码办”等。二是加强新就业形态劳动纠纷一站式调解。探索劳动争议调解与人民调解、司法调解联动的多元调解工作机制，构建起覆盖全国的多元联合调解工作网络。三是强化办案指导和裁审衔接。会同最高人民法院发布新就业形态劳动争议典型案例，指导各地统一裁审尺度，纠正企业规避用工责任的突出问题。四是加大执法和监督力度。综合运用行政执法、督促指导、维权协调等方式，及时化解矛盾纠纷。

　　总的来看，在各方共同努力下，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障水平稳步提高。劳动报酬拖欠风险持续保持在较低水平，职业伤害保障试点较好解决了劳动者的后顾之忧，劳动者的获得感、幸福感、安全感明显提升。

　　持续扩大参保覆盖面

　　社会保险覆盖面总体不高，依然是灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作面临的主要问题之一。特别是参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的比例不高，职业伤害保障覆盖范围仍需进一步扩大。对此，报告明确，着力社保提质扩面，优化参保缴费办法。用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，探索由平台企业承担部分社会保险缴费责任的可行性，增强政策灵活性和包容性等。

　　杨振武委员认为，要持续推进灵活就业与新就业形态劳动者参保工作。“当前，灵活就业和新就业形态群体参加职工基本养老保险、基本医疗保险时，存在费率高、负担重等问题。建议研究完善灵活就业和新就业形态劳动者参加职工养老、职工医疗、工伤、失业、生育保险的实现途径，支持有条件的地方先行试点，总结实践经验，探索更有行业针对性的社会保险制度；聚焦合理设定缴费标准、明确平台企业缴费责任等方面，降低从业人员参保成本，调动参保积极性，逐步扩大参保覆盖面。”

　　“研究完善与灵活就业、新就业形态劳动者就业方式的收入水平相匹配的社会保险制度。”蒋卓庆委员解释道，从国家层面看，基本养老保险等险种尚欠缺针对灵活就业和新就业形态劳动者的统一制度安排。从各地实践看，灵活就业和新就业形态劳动者通过“灵活就业方式”参保，但相关费用需由劳动者承担，且实行自愿原则。流动性强、对未来收入预期不确定等特点，使他们在就业地主动参保的意愿相对不高，导致该群体的社会保险覆盖率仍处于较低水平。为此，国家有必要加强政策供给，研究与灵活就业、新就业形态特征相匹配的社会保险政策，减轻个人缴费压力，同时控制平台缴费成本，这样既有利于提升劳动者参保意愿，又能与现行参保缴费制度顺畅衔接，保障参保人员养老保险关系的转移接续。

　　“灵活就业人员参保率偏低，主要受户籍限制、缴费负担重、政策知晓度不足等因素制约。报告虽已提出取消户籍参保门槛、优化缴费比例等举措，但实际推进中仍存在区域差异大等问题。”李慧琼委员指出，社保覆盖面之所以不高，在于制度设计未能完全适应灵活就业、新就业形态的特点。“现行制度下平台企业社保缴费责任不够清晰，劳动者个人参保积极性不高，而商业保险保障作用又十分有限。以职业伤害保障为例，‘按单计费、每单必保’的模式抓住了平台就业‘订单化’特点，试点成效良好。建议加快实现主要平台企业、主要用工类型全覆盖，并研究将家政服务、同城货运等更多行业纳入试点。对于灵活就业和新就业形态劳动者，可试点按单缴费、按日参保的灵活机制，使其在接单时自动触发保障，实现‘劳动即参保’。”

　　进一步夯实法治基础

　　由于平台企业用工形式新、新就业形态劳动者就业方式新，且在不断发展变化，现行劳动法律滞后于企业用工方式变化，劳动者在法律层面的权益保障不足，企业规避用工责任缺少相应法律规范。对此，报告明确，着力完善制度机制，加快推进立法工作。抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障制度。推动加快出台医疗保障法，在专项法律法规中补齐相关从业人员权益保障短板。加快研究互联网平台价格行为规则，研究制定网络平台道路货物运输经营服务管理规定等文件，实施外卖平台服务管理基本要求，规范行业和企业经营行为。总结评估现行政策执行情况，以健全分类分层的权益保障制度和明晰平台企业、合作企业、劳动者权责利关系为目标，适时修订劳动保障相关法律法规。

　　“现有劳动法律体系难以完全适应新型用工模式，国家层面的专门立法仍在推进中，应加快新就业形态劳动关系立法。灵活就业劳动者权益保障涉及人社、交通、市场监管、医保等多部门，跨部门政策衔接与协同治理机制有待加强。”结合报告，甄占民委员认为对灵活就业和新就业形态劳动者权益保护的法律法规体系需进一步健全。

　　全国人大代表高华瑞从事家政行业16年，提出要完善有关法律法规。“第一，推动立法先行，打通权益保障制度通道，制定灵活就业和新就业形态劳动者权益保障法律法规，明确各方权利义务，维护其在劳动报酬、休息休假、劳动安全、技能培训、社会保险和福利等方面的合法权益。第二，完善政策法规，建议国家层面结合劳动法修订同步完善社会保险相关条款，从顶层设计上明确不完全符合劳动关系的情形，压实平台企业作为缴费主体的法律责任等。”

　　“建议精准开展基层普法，适时将法律政策送到工地、快递网点、网约车司机停靠点等基层一线；组织人社部门、司法部门上门讲解相关法律，加大劳动者知识量；同时开通线上普法诉讼维权指南，播放有关案例，让大家随时学、随时查。”全国人大代表王花萍在调研中发现，灵活就业、新就业形态劳动者工作时间较长，没有时间学习法律政策。一旦劳动权益受损，他们也不懂得依法维权。明法于心，才能守法于行。因此，加大基层普法宣传力度十分必要。