全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、

全国人民代表大会财政经济委员会、全国人民

代表大会教育科学文化卫生委员会关于财政高等

教育资金分配和使用情况的调研报告

　　按照《全国人大常委会2025年度监督工作计划》安排，十四届全国人大常委会第十九次会议听取和审议国务院关于财政高等教育资金分配和使用情况的报告。为做好常委会审议的服务工作，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、教科文卫委组成调研组，组织召开专题座谈会，听取财政部、教育部等国务院有关部门介绍相关情况；先后赴江苏、广东、北京、湖北、陕西、河南等地开展实地调研；委托上海市、重庆市人大常委会预算工委和全国人大常委会预算工委联系点湖南大学、山东大学开展专题调研，委托北京大学中国教育财政科学研究所开展课题研究。全国人大财经委、教科文卫委部分组成人员和相关领域的全国人大代表参加了调研。现将有关情况报告如下。

　　一、资金投入和分配使用的总体情况

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握形势变化，坚持统筹实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，优化高等教育布局和高校学科设置，一体推进教育科技人才发展，夯实中国式现代化的基础性、战略性支撑。“十四五”以来，各级政府和有关部门认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和指示批示精神，坚决贯彻落实党中央决策部署，持续加大财政投入、完善分配机制、优化支出结构、加强绩效管理，不断提高财政资金对高等教育高质量发展的支撑和保障作用。

　　（一）资金投入和支出情况

　　1.财政性经费在高等教育经费投入中占主体地位。根据初步统计，2021—2024年（下同），财政性高等教育经费投入占全国高等教育经费总投入的61.2%；事业收入中，学费占比21.7%，其他事业收入占比11.4%；捐赠收入占比0.5%；民办学校举办者投入占比0.3%；其他教育经费占比4.9%。财政性经费中约95%是通过预算安排的财政高等教育资金。

　　2.中央财政与地方财政主要按照高等学校的隶属关系分别承担支出责任。中央财政还通过转移支付对地方高校发展和学生资助统筹给予支持，主要包括支持地方高校改革发展资金、现代职业教育质量提升计划资金等项目。

　　3.建立“基本支出+项目支出”的预算拨款制度。基本支出包括生均拨款、学生资助补助经费等，项目支出围绕发展重点设置。中央财政设置“双一流”引导专项等6个项目，均按因素法分配。高校统筹财政性经费和事业收入等各类资金安排支出。

　　（二）资金分配和使用管理情况

　　1.优化资金分配制度。建立健全差异化生均拨款制度，支持优化学科布局、健全学科调整机制。构建“奖、助、贷、免、勤、补、减”多元学生资助政策体系，提高高等教育阶段奖补标准，资助高校学生约1.8亿人次。加强专项资金统筹，优化整合功能相近、资金冗余的项目。支持教育科技人才一体发展，通过国家科技计划相关项目，择优支持高校开展基础研究，推动提升高校原始创新能力。运用绩效评价结果提高资金分配科学性，重庆市每年根据绩效评价结果安排10亿元奖励资金，激励高校提高资金使用效益。

　　2.突出重点领域保障。持续加大“双一流”建设支持力度，保障高水平大学和优势特色学科建设。安排资金支持紧缺、特色、冷门专业发展。试点中央高校青年教师科研创新能力支持项目（U40），建立40周岁以下高校青年教师长周期稳定支持机制。改革完善科研经费管理制度，扩大高校管理自主权，提高青年科研人员任务占比。地方政府积极应对学龄人口增长、高校扩招带来的软硬件困难，湖北省每年新增10亿元用于高校扩招，上海市每年安排12亿元用于校舍维修改造等，保障办学条件。

　　3.加强资金资产监管。推进高校预算管理改革，将中央财政安排相关资金纳入零基预算改革试点范围。加强预算执行常态化监督，推进高校预算评审和预算管理一体化系统建设。推动资产管理与预算管理相衔接，从严审核新增资产配置。推进存量资产盘活利用。陕西省等地方自建资产调剂系统平台，推进高校资产、特别是大型科研仪器设备调剂共享。江苏省推动省属高校老校区置换工作，盘活收益超80亿元。指导高校加强财务制度和内部控制建设，加强高校财会监督力度，对部分中央高校开展财经纪律重点问题监督检查，及时纠错纠偏、防范风险。

　　“十四五”以来，在财政高等教育资金投入和相关政策支持下，我国已建成世界上最大规模的高等教育体系，毛入学率达到60.8%，进入高等教育普及化阶段。高等教育龙头作用更加凸显，为加快推进中国式现代化提供了有力保障。

　　二、面临的问题和挑战

　　从调研情况看，高等教育投入分担机制有待进一步完善，优质高等教育资源总量不足、结构不优，对高等职业教育和民办高等教育的支持不够，高校资金资产管理等还存在短板，面临学龄人口发展变化的挑战，都需要认真研究解决。

　　（一）多元筹资机制不健全，财政投入压力较大

　　调研中各方面普遍反映，按照举办者投入为主的原则，各级财政建立“基本+项目”的支出政策体系并不断提高支出标准，保证持续加大投入，财政拨款成为高等教育主要经费来源。受教育者合理分担培养成本落实不到位。教育收费尤其是住宿费对教育的支撑不足。调研发现，多地公办高校学费、住宿费标准长期未调整，与经济社会发展水平、学生培养成本变化也不匹配。有的地方反映，当前教育成本核算机制不够完善，学费调整也因此缺乏依据。现行公益性捐赠税收优惠政策落实存在堵点。有的高校反映，当前税前扣除资格认定程序较为繁琐，导致对捐赠主体的有效激励不足，社会力量对高等教育捐赠的参与度和积极性不高，高等教育经费中捐赠收入占比过低。

　　（二）优质高等教育资源不充分不均衡

　　从投入水平看，呈现中央高于地方、东部高于中西部的现象，层级间、区域间差距不小，重点转移支付的均衡效应有待提升。调研发现，一些地方近年来为完成提高毛入学率任务，新增了不少高校，但因财力有限，投入不足，办学水平不高。从资源分布看，全国四千多万名在学研究生和普通、职业本专科在校生，“双一流”高校学生约占10%，优质资源供给与人民群众需求差距较大。147所“双一流”高校主要集中在北京、上海、江苏等省市，河北、内蒙古、云南、西藏、青海、宁夏等省区仅有1所，山东、湖北、重庆、甘肃四省均没有地方高校入选。

　　（三）对高等职业教育和民办高等教育的支持力度不足

　　对高等职业教育支持水平总体偏低。尽管就业市场对蓝领技师、高端工匠等精细化人才需求较大，但一些高职院校调整实习实训设备和内容、适应产业结构和人才需求结构变化的能力不足，人才培养与市场需求错配问题突出，学生就业难与企业招工难并存。支持和引导企业投入高等职业教育的政策不完善。一些高职院校反映，校企合作呈现“院校热、企业冷”的局面。地方反映科技含量和技术水平高的大中型工业企业参与产教融合积极性较低。对民办高校缺乏针对性的支持引导政策。民办高校招生遇冷现象加剧，部分面临生源短缺风险，举办者投入增长乏力，影响发展的可持续性。

　　（四）资金资产管理水平有待提高

　　财政资金使用效益有待提高。部分高校资金使用管理不规范，资金效益不高、闲置浪费的问题较突出。多地审计反映高校资金管理存在决策不规范、监管不到位问题，资金截留、挪用、闲置、超预算支出、违规套取利益等现象。高校资产管理薄弱。部分高校存在资产价值计量不准确、核算不规范，新增资产入账、报废资产核销不及时，资产违规出借、处置等现象。调研发现，各地高校不同程度存在土地、房屋等固定资产低效闲置问题。科研仪器设备共享共用机制不够健全，高校积极性不高。部分高校存在重复、盲目购置高价设备的情况。

　　（五）面临学龄人口急剧变化的挑战

　　据有关部门测算，高等教育学龄人口面临“快升—短平—陡降”发展趋势，在校生规模预计2032年左右达峰，到2040年左右又会大幅减少。达峰前增量投入压力大。不仅要增加生均拨款，教学楼、学生宿舍、教师等软硬件需求都将同步增加。各地普遍反映未来一段时期财政投入压力很大，资金保障存在困难。达峰后存量资源盘活利用面临挑战。教学设施等固定资产生命周期较长，在校生规模的陡降将直接影响教学设施利用效率。而教师队伍调整受编制等因素的限制较多，也不宜盲目扩张和大量减员。如何平衡好短中期的资源增量配置与长期存量资源合理利用，有效应对达峰前的缺口压力与达峰后的资源资产闲置风险，还缺乏系统全面的安排。

　　三、有关意见建议

　　党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，一体推进教育科技人才发展，推动高等教育提质扩容，提升职业学校办学能力，引导规范民办教育发展。2026年是“十五五”规划开局之年，要锚定教育强国建设总目标，统筹满足学龄人口需求和增加优质高等教育供给，平衡普通本科和高等职业教育，完善财政投入保障机制，优化支出政策和分配结构，强化资金资产债务贯通协调管理，不断提升财政资金效能，支持和促进高等教育高质量发展。

　　（一）完善投入保障机制

　　健全多元投入和成本分担机制。坚持受益原则和能力原则，完善受教育者合理分担培养成本机制，分类有序推进高校收费标准动态调整，并相应完善学生资助体系，更加精准资助家庭经济困难学生，保证教育公平。加快建立同人口变化相协调的投入机制。统筹适应学龄人口变化、毛入学率提高、高质量发展等目标，新增教育领域资金向高等教育倾斜，促进跨学段资金结构优化，提高整体绩效。优化资源弹性配置机制。统筹研究学生宿舍不足与存量商品房闲置等问题，坚持成本优先，引导因地制宜采用租赁、购买、新建等手段灵活应对学龄人口达峰。探索将研究生宿舍纳入保障性住房体系管理的路径。完善高校多元用人机制，加大教师资源统筹调剂力度，推广以现代信息技术为载体的标准化教育。

　　（二）优化高等教育资源布局

　　完善转移支付分配机制。提高对中西部地区、民族地区、人口净流入地区、教育资源薄弱省份的倾斜权重，健全部省合建、对口援建等机制，支持地方高校改善办学条件、增强师资力量、提高办学质量，促进高等教育均衡发展。进一步优化高水平高校和学科建设布局。在财政拨款、招生计划安排等方面进一步支持“双一流”高校等优质本科扩容，引导高水平大学、中央高校教育资源向人口大省和中西部地区倾斜。将高校新增建设、学位点设置纳入区域重大战略协调推进，更好服务国家重大战略和区域协调发展。

　　（三）加大对职业教育和民办教育的支持和引导

　　支持高等职业教育高质量发展。适应高等职业教育培养规律，加快推动高等职业学校提升办学能力。适应高校分类改革需要，健全差异化生均拨款机制，有效引导建设特色鲜明高职院校。鼓励企业参与。推动地方制定支持企业参与办学的金融、财政、就业和收入分配等激励政策的具体举措，促进政策落实，加快构建产教融合、校企合作、产学研一体的高等职业教育人才培养体系。健全政府支持、引导民办高校的政策举措。研究对非营利性民办高校提供适当扶持措施，探索多元化资金来源和运作模式，完善民办高校分类管理和有序退出机制，促进民办高校可持续高质量发展。

　　（四）加强资金资产管理

　　深化财政高等教育领域预算管理改革。压减整合绩效不理想、目标重复或不清晰的专项资金。优化结果导向的绩效评价机制，进一步发挥高校自主统筹与优化配置能力。指导高校加强内部控制建设，落实预算管理责任。加强高校财会监督检查力度。加强资产基础管理。推动土地、房屋、科研仪器设备等重要资产及时确权入账。健全高校资产全生命周期管理，细化分类管理要求，完善绩效评价机制，规范资产配置使用处置。强化存量资产盘活。坚持优先调剂原则，完善科研仪器设备共享共用机制，健全激励约束机制，促进资源优化配置。强化存量资产状况对新增资产配置的预算约束。 

 

全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会

全国人民代表大会财政经济委员会

全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会

2025年12月18日