以法治力量推动检察公益诉讼工作全面发展

　　加强公益保护是全球发展治理中的共同命题，也是中国式现代化的时代课题。十年来，检察机关积极探索、依法履职，为督促行政机关依法全面履职、汇聚公益保护合力作出重要贡献，已成为公益司法保护“中国之治”的重要内容。

　　10月24日，检察公益诉讼法草案首次提请全国人大常委会会议审议。草案分为6章，共53条，从案件领域、职权配置以及办案程序等方面作出系统规定，为检察公益诉讼制度这一公益司法保护的“中国方案”提供更加坚实的法治保障。

　　分组审议时，常委会组成人员纷纷表示，检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果，是以法治方式维护国家利益和社会公共利益的重要制度创新。制定检察公益诉讼法，巩固检察公益诉讼制度发展成果和治理成效，有利于更好发挥其在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，更好维护国家利益、守护公共福祉、推进依法治国。委员们还就进一步完善草案提出意见建议。

　　夯实法律基础，巩固改革成果

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的重大决策部署。

　　2015年7月，全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在13个省（区、市）开展为期两年的检察公益诉讼试点工作。2017年，全国人大常委会及时修改民事诉讼法和行政诉讼法，增加检察机关提起公益诉讼条款，将检察机关参与公益保护纳入法治轨道。

　　从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，检察公益诉讼步入全新的法治化、规范化发展阶段。据统计，2015年7月至2025年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件。检察公益诉讼制度效能和优势日益凸显，在维护国家利益、服务发展和安全、助推社会治理等方面发挥着重要作用。检察公益诉讼制度已成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。

　　近年来，全国人大常委会制定、修改有关法律，多部单行法增设了检察公益诉讼条款，检察公益诉讼办案领域不断拓展，从4个领域扩大到14个领域。但整体来看，相关规定较为原则、分散，难以充分体现检察公益诉讼特点规律，难以满足其特殊程序需求。

　　在作关于检察公益诉讼法草案的说明时，全国人大监察和司法委员会主任委员杨晓超介绍，制定检察公益诉讼法是深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署的重要举措，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是推动实现检察公益诉讼工作高质量发展的重要举措。

　　杨晓超指出，草案坚持保护优先、公平公正、必要审慎、系统观念，将及时有效保护国家利益和社会公共利益作为价值追求，以督促行政机关依法履职、修复保护受损公益作为首要目的。

　　审议过程中，王东明副委员长表示，制定检察公益诉讼法，对于保护国家利益和社会公共利益，完善公益诉讼制度，保障和规范检察公益诉讼，依法推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　彭清华副委员长指出，法律草案深入贯彻习近平法治思想和党的二十大关于“完善公益诉讼制度”的重要部署，总结吸纳这些年公益司法保护领域的实践经验和制度创新成果，对检察公益诉讼的案件领域、办案原则、管辖、检察机关办案职权、诉前程序、审判与执行程序等作出系统规定，有利于破解检察公益诉讼实践中的难点堵点，更好保障和规范检察公益诉讼依法开展，实现保护国家利益、社会公共利益同维护诉讼参与人合法权益的有机统一。

　　“检察公益诉讼法草案立足我国公益司法保护实践，系统固化了十年来的制度创新成果，回应了新时代法治建设的迫切需求，具有里程碑意义。”李纪恒委员表示，特别是草案明确的“坚持保护优先、注重预防”原则和注重诉前程序规范，契合了国家治理现代化的要求。

　　明确案件领域，合理配置职权

　　守护舌尖上的安全，保障未成年人、残疾人等群体合法权益，聚焦安全生产等领域问题乱象……检察公益诉讼“管什么”，是此次立法中备受社会各界关注的焦点。

　　草案明确检察公益诉讼案件领域，将现行法律规定的14个领域（即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、军人权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等领域）予以固化，使这些领域的公益保护工作有了更直接、更专门的法律依据。同时，还新增文化遗产保护、国防和军事利益保护两个领域，并以法律规定的其他公益诉讼案件作为兜底，既“锚定重点”又“预留空间”。

　　审议过程中，多位常委会组成人员就完善案件领域相关规定提出意见建议。

　　“实践中一些地方政府和职能部门对自身在劳动法和工会法中的法定职责理解不够准确，执法主体存在争议，部门间协同合作机制不够健全，维护职工合法权益的能力和成效还有待提升。”彭清华建议，将劳动权益保护纳入检察公益诉讼案件领域。谭天星委员指出，特别是在平台经济快速发展、就业形态结构性变化的新形势下，灵活就业和新就业形态劳动者近3亿人，他们的权益保障越发重要而紧迫。

　　“‘三农’工作事关国计民生根本，其公益保护具有范围广、链条长、涉及主体多的特点。”李纪恒建议将“粮食安全”和“耕地保护”纳入法定范围。林锐委员表示，网络安全与国家安全、社会公共利益、广大网民切身权益息息相关，建议将维护网络安全纳入检察公益诉讼范畴。

　　“随着社会进步和科技发展，新的公益损害类型会不断出现。”卫小春委员建议将草案第三条的表述结构调整为“概括+列举+兜底”的模式。

　　草案就检察公益诉讼管辖作出规定。对此，郑建邦副委员长表示，在司法实务中，由基层法院管辖一审民事公益诉讼案件符合便于当事人进行诉讼、便于法院行使审判权的“两便”原则要求，建议将草案第十一条民事公益诉讼案件一审明确为原则上由基层法院管辖，重大、疑难、复杂案件由中级以上人民法院管辖。

　　“在跨流域污染案件中，上游排污可能造成中下游多地区生态损害，导致数个甚至更多的法院都可主张管辖权。这不仅可能导致重复起诉、裁判尺度不一，还可能引发地方保护主义，降低司法效率。”高开贤委员建议，在草案中进一步细化有关标准。

　　合理配置检察机关办案职权，草案分别规定了检察机关办理行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的立案条件。同时，规定检察机关应优先通过督促行政机关依法履行职责方式实现公益保护。草案还畅通公众参与渠道，鼓励单位和个人参与国家利益和社会公共利益保护，推动形成不同主体在公益保护中各司其职、协同发力的良好局面。

　　完善诉前程序，健全配套机制

　　如何及时、有效实现公益保护，促进公平正义，考验着办案程序设计的立法智慧。

　　据统计，2015年7月至2025年9月，检察机关共向行政机关提出检察建议86.8万余件，回复整改率达98.5%，大多数问题在检察机关提起诉讼前就已得到解决，以最小司法成本获取最佳治理效果。

　　草案将诉前程序作为行政公益诉讼的必经环节并予以完善，详细规定了检察意见的提出、履职整改期限等。如果行政机关已全面采取整改措施，案件将被终结。如果行政机关不纠正违法行为且国家或社会公共利益仍然受到侵害，检察机关将“当诉则诉”。

　　公益诉讼案件专业性强、证据隐蔽易失。草案对检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的调查组织、调查方式等作出规定，并明确被调查单位和个人的配合协助义务，以及拒绝或者阻碍调查的法律责任。

　　“有些领域，如环境污染、食品药品安全等公益诉讼案件中，证据可能因自然环境变化、人为销毁等因素灭失。紧急证据保全可以避免关键线索流失，保障案件后续审理顺利推进。”颜珂委员建议在草案中增加相关证据保全条款。

　　“制度设计应更多体现以诉前督促行政机关自我纠错为优先目标，以非诉讼手段为主要方式，以诉讼手段为最终保障的立法理念。”李巍委员指出，立法当中要进一步强化诉前检察建议的刚性，尽可能地在立案、调查取证、检察建议、起诉等各个环节融入可诉性要求，发挥好检察机关的法律监督职能。

　　聚焦进一步完善审判和执行程序，体现制度特点，草案配置行政公益诉讼、民事公益诉讼案件各方举证责任，明确执行程序，并规定了检察公益诉讼中的调解、和解等制度。

　　王建武委员建议进一步强化检察公益诉讼判决执行力度。关注未成年人民事公益诉讼的程序，杨振武委员建议坚持最有利于未成年人的原则，细化未成年人保护公益诉讼案件办理规则。

　　“检察公益诉讼法与民营经济发展之间存在着密切的关系，既可以为民营企业创造良好的发展环境，又能推动促进民营企业依法合规经营。”安立佳委员建议在法律实施后，适时开展执法检查，确保法律规定落实到位。