全国人民代表大会常务委员会执法检查组

关于检查《中华人民共和国循环经济

促进法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　发展循环经济是提高资源利用效率的必由之路，对于实现碳达峰碳中和目标，全面推进美丽中国建设，推动经济社会高质量发展，具有重大意义。以习近平同志为核心的党中央高度重视循环经济发展，作出一系列重大决策部署。为深入贯彻习近平总书记对发展循环经济的重要指示和党中央战略部署，全国人大常委会对《中华人民共和国循环经济促进法》实施情况进行检查，用法治力量推动循环经济高质量发展。执法检查组由全国人大常委会副委员长王东明、丁仲礼、何维任组长，全国人大常委会委员、环资委主任委员鹿心社任副组长，成员包括全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会组成人员、全国人大代表等27人。7月7日，召开第一次全体会议，听取国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部关于贯彻实施循环经济促进法情况的汇报；自然资源部、税务总局、市场监管总局、金融监管总局、国家统计局、供销合作总社提交了书面汇报材料。7月至10月，分赴天津、江苏、浙江、福建、湖北、广东等6省（市）16个地市，对法律实施情况进行实地检查，组织召开7场座谈会，现场检查44家企业，随机抽查8家企业和园区，全面了解法律实施情况，充分听取各方面意见建议。同时，委托内蒙古、湖南、重庆、贵州、云南、甘肃等6省（区、市）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查。11月25日，召开第二次全体会议，总结执法检查工作，研究讨论执法检查报告。

　　本次执法检查，一是坚持政治引领，以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，把贯彻落实习近平总书记重要论述贯穿工作全过程，推动党中央决策部署落地见效；二是坚持问题导向，根据循环经济发展新形势新任务，聚焦执法检查重点，结合中央生态环境保护督察、新闻媒体报道、群众来信来访等情况，通过实地检查、随机抽查等多种方式，深入查找法律实施中存在的问题，有针对性地提出对策建议；三是坚持监督与修法相结合，认真查找、研究分析法律与循环经济发展不相适应的问题，广泛听取各方面对法律修改完善的意见建议，为下一步修法奠定基础；四是重视发挥代表作用，将执法检查工作与重点建议督办工作紧密结合，邀请有关代表参加执法检查，积极践行全过程人民民主；五是依托执法检查同步加强法律宣传，2914万人次参加“学习强国”平台专项答题，协同地方人大组织3万人次开展循环经济促进法知识问答，推动循环经济理念更加深入人心。现将有关情况报告如下：

　　一、法律贯彻实施总体情况

　　2009年循环经济促进法实施以来，对贯彻实施全面节约战略、破解资源环境约束、推动减污降碳协同、促进生态文明建设发挥了重要作用。在循环经济促进法有力推动下，各地区各部门积极履行法定职责，出台实施一大批减量化、再利用、资源化措施，强化资金和政策保障，广泛宣传践行循环经济理念，推动循环经济从试点示范到规模化发展，全国资源利用效率持续提高，我国循环经济发展取得明显成效，为推进经济社会发展绿色转型，加强生态文明建设作出积极贡献。

　　（一）循环经济法治保障不断健全。国务院及其有关部门成立发展循环经济部际联席会议制度，加强统筹协调，印发关于加快构建废弃物循环利用体系的意见和“无废城市”建设试点工作方案，出台《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《报废机动车回收管理办法》等行政法规规章，制定和完善节能、节水、节材和废弃物再利用、资源化等600余项国家标准。江苏、广东等地制定循环经济地方性法规，初步形成循环经济法律法规体系，为推动循环经济发展提供法治保障。国务院及各地各部门充分发挥规划引领作用，将发展循环经济纳入国民经济和社会发展五年规划及年度计划，编制印发循环经济发展专项规划。国务院有关部门印发《循环经济评价指标体系》，通过试点探索建立资源产出率统计制度。推动在电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等领域实施生产者责任延伸制度，不断强化生产者产品回收和资源化利用责任。

　　（二）减量化措施有效落实。各地坚持减量化优先原则，推动在生产、流通和消费各环节减少资源消耗和废弃物产生。扎实推进“无废城市”建设，大幅度减少城市固体废物产生量。加快建设绿色工厂、绿色工业园区、绿色供应链，积极推行绿色生产方式，促进废弃物源头减量和资源高效循环利用，规模以上工业单位增加值能耗持续下降。完善再生水利用设施，积极推广绿色种养模式，持续推进农业投入品减量，化肥施用量、农药使用量连续多年保持下降趋势。加快绿色产品认证和标识体系建设，积极推进商品过度包装治理、塑料污染全链条治理、快递包装绿色转型，促进“以竹代塑”产业发展，塑料垃圾填埋量和向环境泄漏量大幅降低。

　　（三）资源回收体系日益完善。初步建立全球最大、覆盖品类最全的资源回收和再生利用体系。加强生活垃圾分类收集，全国地级及以上城市居民小区基本设立可回收物投放收集设施，2024年全国新增智能化社区回收设施1.1万余个。推进社会领域废旧物资回收，建成回收网点约15万个，各类大型分拣中心约1800个。建成40家国家“城市矿产”示范基地，形成约5000万吨的再生资源聚集加工能力。深入实施大规模设备更新和消费品以旧换新，报废机动车、废旧家电等回收和规范拆解量大幅增长，为资源回收利用创造了有利条件。2024年，我国十大品种再生资源回收总量超4亿吨，废钢铁、废纸为生产环节提供原料占比分别约21%、70%，为保障资源安全发挥了重要作用。

　　（四）再利用和资源化水平稳步提升。加快推进园区循环化发展，90%以上的国家级产业园区实施循环化改造。推动建设生态工业园区。系统推进绿色制造体系建设，工业产品再生资源利用比例显著提升。加强大宗固废综合利用，2024年大宗固废综合利用量约39.7亿吨，综合利用率达到59%。积极推进秸秆、畜禽粪污等农业废弃物资源化利用，强化建筑垃圾源头减量和综合利用。完善再生原料进口管理政策，推进废金属、磷石膏、退役风电光伏设备和动力电池等废弃物循环利用。大力发展绿色制造产业，鼓励废旧产品设备再利用，积极培育壮大资源循环利用产业，2024年我国资源循环利用产业总产值突破4万亿元，从业人员超过3500万，成为新的经济增长点和吸纳就业的新领域。

　　（五）激励政策措施不断强化。加大财政金融支持力度，“十四五”累计安排中央财政资金1172亿元。设立废弃电器电子产品回收处理基金和专项资金、国家绿色发展基金、制造业转型升级基金等，优化绿色投资政策，健全绿色金融标准体系，支持构建绿色低碳循环发展的产业体系和废弃物循环利用体系。实施绿色采购，政府采购节能环保产品占同类产品采购规模超过85%。实施鼓励资源综合利用的增值税、所得税优惠政策，加快推行资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”制度，“反向开票”金额累计达8930亿元。组建中国资源循环集团，加快打造全国性、功能性的资源回收再利用平台，畅通资源循环利用链条。坚持科技自立自强，设立循环经济科技专项，持续支持循环经济领域科技创新和技术攻关，为循环经济发展提供有力支撑。

　　二、存在的突出困难和问题

　　从执法检查的情况看，法律实施和循环经济发展中仍存在一些突出问题和短板弱项，需要重点关注、研究解决。

　　（一）法定职责未完全落实到位。循环经济促进法对政府、企业、社会公众的责任和义务等作出全面规定，但实践中对循环经济的认识和责任落实仍有待增强。一是部分政府职责未落实。一些地方未制定循环经济发展专项规划，生产者责任延伸制度覆盖行业有待拓宽，强制回收的产品和包装物名录及管理办法还不完善。不少地方和部门反映，循环经济涉及部门较多，在政策衔接、信息共享、联合执法监管等方面存在管理缺位、职责交叉等问题。比如，生活垃圾分类网点和废旧资源回收网点衔接融合机制不够顺畅，不利于废弃物精细管理和有效回收。二是执法监管相对薄弱。非正规回收拆解监管存在盲区，监督管理法律支撑较弱，处罚力度不足，“小作坊”企业未履行相关环保要求，不规范回收和处置带来环境污染、安全等问题较为突出。三是一些企业认识还不到位。“重发展轻循环、重末端治理轻源头减量”的问题依然存在，实施节能降耗改造、绿色采购的动力不足。四是绿色消费意识有待增强。一次性消费品生产和使用量持续增长，大量浪费现象仍然存在。

　　（二）废弃物回收行业不规范和内卷竞争问题突出。一是回收体系建设存在薄弱环节。法律对回收体系建设作出专门规定，要求合理布局回收网点和交易市场，但再生资源设施用地保障不足，回收场站落地选址难问题普遍存在。玻璃、陶瓷、纺织品、废旧地膜等低值可回收物回收体系不健全，餐厨废弃油脂规范化收运和高值化利用水平有待提高。废旧家具、手机平板等回收比率偏低，风电光伏组件、建筑垃圾、秸秆、畜禽粪污等回收处置难度较大。二是回收产业发展质量不高。回收企业“小散弱”特征明显，相关企业中90%以上为中小微企业和个体工商户，产业聚集度偏低。回收业务普遍集中在废金属、报废机动车、废旧动力电池、废弃电器电子产品等市场成熟度较高、盈利空间较大的高附加值领域，“利大抢收、利小少收、无利不收”现象突出。三是回收拆解行业乱象亟待解决。大量动力电池在车辆报废前被拆卸，废弃电器电子产品回收拆解行业发展不规范，“小作坊”以高价抢占货源，规范企业“吃不饱”，产能大量闲置，“劣币驱逐良币”现象普遍存在。废旧动力电池回收拆解行业产能严重过剩，资源浪费和行业内卷问题突出。

　　（三）资源化和再利用水平有待提高。法律设专章对再利用和资源化作出规定，从检查情况看，资源循环利用水平仍有待提高。一是资源利用效率仍需提高。大宗固废产生强度偏高，综合利用产品附加值低，规模化消纳利用渠道有待拓宽，建筑垃圾、磷石膏、赤泥、尾矿等利用率较低。二是全产业链循环仍有堵点。绿色设计理念尚未深入产业端，前端制造与后端循环利用存在不匹配现象。三是再生材料利用仍存机制障碍。再生材料认证制度和应用推广机制尚不健全，相关标准体系有待完善，再生材料价格未能体现生态价值，部分再生材料质量需进一步提升。四是关键矿产资源安全受到影响。再生资源作为原生矿产资源的重要补充，对保障关键矿产资源供应链安全具有战略意义。我国关键矿产资源对外依存度高，关键矿产资源供需矛盾和安全保障风险日益凸显。再生资源对矿产资源安全的保障作用还有较大的发挥空间，再生资源进口和回收利用的相关政策亟待优化协同。

　　（四）科技支撑和政策激励仍需加强。一是资源循环利用关键技术瓶颈亟待突破。稀贵金属、赤泥、磷石膏、农业废弃物以及新型废弃物等循环高效利用关键技术仍待攻关。基础研究与产业应用衔接不畅，资源回收利用技术产业化进程偏慢，一些先进循环利用技术转化不畅。二是财政政策有待完善。财税支持是法律规定的重要激励措施，但企业普遍反映，废弃电器电子产品处理基金补贴被长期拖欠，影响正常生产经营。“反向开票”政策执行中存在堵点漏洞，资源回收企业因发票缺失导致进项税额难以抵扣，政策实施效果有待提升。三是全国统一大市场建设仍然滞后。各地执行政策力度不一，形成“政策洼地”，“票货分离”现象普遍存在。废弃物流通存在壁垒，危险废物跨省转移监管标准不统一。

　　（五）循环经济法律制度建设滞后。循环经济促进法已实施16年，随着我国进入新的发展阶段，法律原则性、倡导性规定多，可操作性、约束性不足等问题日益凸显，部分法律规定不能很好适应循环经济发展新形势新任务。再生资源利用量、资源产出率等核心指标尚未纳入统计体系，循环经济统计管理工作基础薄弱。法律责任处罚力度较轻，不规范回收拆解违法成本低。部分领域存在法律空白，对绿色消费、再生材料、二手商品交易等新兴领域缺乏相关规定，部分废弃物回收处置“无据可依”。标准标识体系建设亟待加强，绿色设计、绿色制造等标准不完善，再制造产品、再生材料和产品等质量标准、标识和认证体系不健全。循环经济促进法与固体废物污染环境防治法、矿产资源法、节约能源法等相关法律衔接不够紧密，制度合力有待加强。

　　三、意见建议

　　绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。党的二十届四中全会作出加快形成绿色生产生活方式，提高资源化利用水平，促进循环经济发展的决策部署。要深入贯彻党的二十大和二十届四中全会精神，全面有效实施循环经济促进法，大力发展循环经济，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，持续提高资源利用效率，推动绿色低碳循环发展，助力实现碳达峰碳中和，扎实推进人与自然和谐共生的现代化。

　　（一）以循环经济助力经济社会发展全面绿色转型。加强统筹规划和顶层设计，在国民经济和社会发展“十五五”规划编制中部署促进循环经济发展的重要举措，依法科学编制全国循环经济发展规划，做好与国民经济和社会发展规划衔接，加强同产业发展规划等专项规划协同，统筹推进高质量发展和高水平保护，推动形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。落实法律确定的“减量化、再利用、资源化”原则，强化减污降碳协同，推动各类资源节约集约循环利用，减少污染物产生和温室气体排放，提高资源利用效率，加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。加强宣传教育，增强全民节约意识，树立节约集约循环利用的资源观，推动循环经济理念更加深入人心。积极倡导绿色生活方式，遏制奢侈消费和不合理消费，减少一次性用品使用，引导形成绿色低碳的社会风尚。

　　（二）深入推进循环经济高质量发展。各级政府及有关部门要认真落实法定职责，加强激励约束，为发展循环经济创造良好环境。一是强化责任落实。地方政府要依法编制循环经济发展规划，加强与国土空间规划衔接，将回收利用设施建设统筹纳入公共基础设施用地范围，保障合理用地需求。加强部门协作，建立健全循环经济统计体系，修订完善循环经济发展评价指标体系，加强资源消耗、综合利用和废弃物产生等统计管理，建立数据共享机制，定期向社会公开。二是进一步加大财政支持力度。落实好现行财税支持政策，加大力度解决废弃电器电子产品处理基金拖欠问题，缓解企业经营压力，进一步加强废弃电器电子产品处理专项资金管理，促进回收行业规范稳定发展。完善“反向开票”政策，规范资源回收利用行业税收征管秩序，加强对违规招商引资行为监管，避免“政策洼地”阻碍全国统一大市场建设。三是加大执法监管力度。加强对报废机动车、废弃电器电子产品、废旧动力电池等回收利用企业的规范化管理，强化废弃物回收、利用、处置等环节监管，加强公安、市场监管、生态环境等部门联合执法，提高基层监管能力，依法严厉打击违法行为。

　　（三）着力推动资源循环高效利用。一是加强回收体系建设。推动构建覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，支持龙头企业发挥主力军作用，加快建设全国性、功能性资源回收利用平台，建立产业废弃物交换信息系统，加强废弃物精细管理，畅通资源循环利用链条。要支持逆向物流回收体系建设，积极发展“互联网+回收”等新模式，积极发挥供销合作社系统回收网络作用，建设标准化规范化回收利用网络。持续推进生活垃圾分类收集，因地制宜对餐厨油脂处理等采取特许经营模式，提升能源化、资源化利用水平。整治回收拆解行业“内卷式”竞争，健全废旧动力电池回收利用相关政策，加强报废机动车回收拆解企业资质管理，推动资源循环从低效分散到高效集约转型。完善固废与再生资源认定标准，从保障资源供应链安全的战略高度加强政策扶持，提升关键矿产资源安全保障能力。二是完善标准体系。健全从源头设计到循环利用的全产业链循环，完善绿色设计、绿色产品制造、绿色包装标准。完善再制造产品、再生材料和产品质量标准标识和认证体系，鼓励再生材料推广应用，引导汽车、电器电子产品等生产企业提高再生材料使用比例。健全重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率标准体系，推动矿产资源全链条节约集约利用。三是健全绿色消费激励机制。加强绿色消费市场建设，大力推行政府绿色采购，推动再生资源产品价格全面反映市场供求关系、资源稀缺程度和绿色低碳发展成本。持续加强快递包装减量全链条治理，积极推进可循环包装应用。推动二手商品流通交易，建设二手商品交易市场和平台，完善二手商品的鉴定、评估、分级等标准，规范流通和交易秩序，支持手机、平板等电子产品循环利用。

　　（四）强化科技创新支撑引领。发挥创新对循环经济的关键引领作用，完善循环经济科技创新体系。一是强化基础研究。支持循环经济跨地区、跨领域、跨行业深度合作，强化企业创新主体地位，支持龙头企业牵头组建关键核心技术攻关联合体，激发颠覆性技术创新。加强循环经济相关碳减排方法学研究，科学评估降碳价值。二是加强关键技术攻关。加大对废弃物循环利用关键工艺技术装备研发支持，提高稀贵金属回收效率，聚焦废旧动力电池、秸秆、磷石膏、赤泥、冶炼渣等领域，加强废弃物循环利用、高值化利用关键核心技术攻关，提高资源循环利用效率，降低资源回收利用成本。三是推动创新技术高效转化应用。完善科技创新和应用推广机制，支持产学研合作，建设重点领域再生资源回收利用公共服务平台，鼓励开展废弃物循环利用技术推广对接，推动科技创新和产业创新深度融合，实现科技成果市场化、产业化、集群化应用。

　　（五）健全完善循环经济法律制度。一是稳步有序推进生态环境法典编纂。全国人大常委会正在审议的生态环境法典草案对发展循环经济作出专章规定。要深入贯彻落实习近平生态文明思想，加强对循环经济促进法修改研究论证，结合生态环境法典编纂，将党中央有关循环经济发展的部署要求纳入法律规范，转化为国家意志。同时，按照统一部署做好相关法律清理工作，及时制定配套法规规章，提高法律制度的系统性。二是适时研究提出法律修改工作方案。在生态环境法典审议通过后，针对循环经济发展中存在的新情况新问题，深入开展调查研究，认真总结实践经验，适时启动循环经济促进法修改工作，用法治方式推动解决循环经济发展中存在的突出问题。三是支持地方完善配套法规。充分发挥地方立法在党和国家事业发展全局中的重要作用，鼓励地方结合实际制定修改循环经济发展相关地方性法规，建立有利于废弃物循环利用的激励约束措施，支持、保障和推动各类资源节约集约循环利用，为循环经济发展提供有力法治保障。

　　以上报告，请审议。