国务院关于灵活就业和新就业形态

劳动者权益保障工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况，请审议。

　　维护好灵活就业和新就业形态劳动者权益，事关高质量充分就业，事关社会和谐稳定。习近平总书记多次对灵活就业和新就业形态劳动者权益保障作出重要指示批示，为我们提供了根本遵循和行动指南。党的二十大报告强调，要完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。党的二十届三中全会提出，加强劳动者权益保障，健全新就业形态劳动者社保制度。党的二十届四中全会明确，推动灵活就业、新就业形态健康发展。全国人大常委会高度关注灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作，将其列入《全国人大常委会2025年度监督工作计划》，给予大力指导和支持。各地区各有关部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作。

　　一、基本工作情况

　　灵活就业和新就业形态已成为我国劳动者就业增收的重要渠道。据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人。近年来，各地区各有关部门持续加强党建引领，健全制度机制，优化基本公共服务，妥善处理矛盾纠纷，权益维护工作取得积极进展。

　　（一）坚持问题导向，补齐制度短板。一是加强制度顶层设计。推动以中共中央、国务院名义印发《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，对提升劳动者权益保障水平、健全灵活就业和新就业形态劳动者社会保障制度作出明确部署。印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》以及休息和劳动报酬权益保障、劳动规则公示、权益维护服务等系列指引指南，合理界定企业劳动保护责任，明确新就业形态劳动者基本劳动权益。二是健全行业用工规范。出台重点群体权益保障相关政策措施，维护外卖员、快递员、网约车司机、货车司机合法权益。发布《网络交易平台收费行为合规指南》，规范平台收费行为。推进互联网信息服务算法备案工作，提升平台算法透明度。三是支持地方探索实践。推动各地结合实际，探索创新工作举措，围绕加大场地资金支持、加强就业服务、做好社保经办工作等出台一系列支持政策。有关地方先行先试，出台《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》、《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》等地方性法规。

　　（二）强化指导监督，压实用工责任。一是摸底掌握企业用工情况。探索通过定期调度、新就业形态劳动报酬重点调查、职业伤害保障数据归集、快递行业用工监测试点等方式，掌握头部平台企业和快递企业用工规模、用工形式、用工责任履行、从业人员工作时长和收入变化等情况，夯实监管基础。二是加强行政指导监督。强化部门联合约谈，实施新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升、货车司机护航、阳光抽成、平台收费治理攻坚等专项行动，指导企业公开发布保障货车司机合法权益自律公约，督促平台企业和快递企业依法合规用工，落实对平台用工合作企业用工的监督责任。据统计，新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升专项行动期间，全国累计检查7.9万家企业用工情况，约谈企业8652家次，处理违法行为1.4万次。三是开展算法综合治理。围绕平台算法损害劳动者报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益问题，开展网络平台算法典型问题治理专项行动，组织对平台协议“全面体检”，督促头部平台企业深入自查整改，规范报酬支付规则，降低抽成比例，取消、降低扣罚款，落实恶劣天气劳动保护，限制最长工作时间，防范过度劳动，推动优化平台劳动规则，提高算法公平性。四是畅通劳动者诉求表达。支持工会组织建会入会工作，指导企业通过举办恳谈会、开通服务热线、开展集体协商、畅通申诉渠道等，建立与劳动者常态化沟通机制，充分听取劳动者意见，改进平台规则和算法。目前，快递、外卖、货运等行业已签订集体合同3576份，覆盖平台企业及其合作企业1.32万家。

　　（三）创新保障模式，完善社保制度。一是积极推进职业伤害保障试点。在工伤保险制度框架下，结合新就业形态特点，提出按单计费、每单必保的职业伤害保障模式，于2022年启动试点工作。截至2025年10月底，试点企业共11家，试点省份达17个，累计2325万人参保，实现了试点范围内新就业形态劳动者应参尽参。二是畅通参保缴费渠道。推动各地普遍放开灵活就业人员在就业地参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险渠道。截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057万人、6615.9万人。三是优化灵活就业人员参保政策。结合灵活就业特点，在缴费方式上给予灵活就业人员更多倾斜，减轻缴费负担，便利参保缴费和社保关系转移接续。研究进一步促进灵活就业人员和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的政策措施。四是将灵活就业人员纳入生育保险覆盖范围。大力推动将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者纳入生育保险覆盖范围，并指导各地积极探索适合灵活就业人员特点的参保缴费方式。

　　（四）优化服务联系，提升服务水平。一是持续完善就业服务措施。因地制宜加强8900多家零工市场规范化建设，拓宽“线上+线下”求职招聘信息发布渠道。推动就业公共服务下沉基层，提供“用工直招”、“送人到岗”、“就业大篷车”等服务，帮助劳动者尽快上岗就业。完善落实创业担保贷款、一次性创业补贴、税费减免等创业扶持政策，建设创业载体近1万家。二是促进劳动者技能提升。制定公布职业培训需求指导目录，依托零工驿站等广泛摸排培训需求，实施大规模职业技能提升培训行动和“技能照亮前程”培训行动，探索新就业形态职业培训模式，便利劳动者提升职业技能。三是优化工作生活服务。指导各地积极建设城市党群服务中心、工会驿站、司机之家等，常态化开展送温暖、送清凉、体检、法律服务、心理疏导等暖心服务，加强对劳动者的关心关爱。目前全国已建工会驿站18万个、货车司机之家2187个，较好解决了劳动者“吃饭难、喝水难、休息难、如厕难”等现实问题。

　　（五）多元化解矛盾，及时处置纠纷。一是畅通劳动者维权渠道。开通运行全国根治欠薪线索反映平台微信小程序，方便维权“网上办”、“扫码办”。组织开展法律援助“安心行动”，围绕劳动关系、劳动报酬、保险保障等提供精准服务。提升各地12345、12333、12328等热线服务质效，开通网上维权渠道，提供智能政策咨询、智能维权申请、线上调解仲裁等，提高问题响应率和解决率。二是加强新就业形态劳动纠纷一站式调解。探索劳动争议调解与人民调解、司法调解联动的多元调解工作机制，在全国建立3000余家一站式调解组织，构建起覆盖全国的多元联合调解工作网络。三是强化办案指导和裁审衔接。会同最高人民法院发布新就业形态劳动争议典型案例，明确“事实优先”的劳动关系认定原则，将“支配性劳动管理”作为劳动关系的裁判标准，指导各地统一裁审尺度，纠正企业规避用工责任的突出问题。四是加大执法和监督力度。综合运用行政执法、督促指导、维权协调等方式，及时查处违法行为，重点整治拖欠报酬和运费、随意调整报酬标准和派单规则、过高抽成、强制普通劳动者注册个体工商户等突出问题，及时化解矛盾纠纷。

　　总的看，在各方共同努力下，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障水平稳步提高。劳动报酬拖欠风险持续保持在较低水平，职业伤害保障试点较好解决了劳动者的后顾之忧，劳动者的获得感、幸福感、安全感明显提升。

　　二、面临的形势和问题

　　当前，灵活就业和新就业形态劳动者人数仍在快速增多，收入不稳定、劳动保障不足的问题仍一定程度存在，仍需进一步完善制度机制，持续改革优化。

　　（一）治理体系需进一步健全。平台企业具有总部模式、全国布局、跨行业经营的特点，现行行业治理、属地管辖的监管体系还不够完善。“管行业必须管权益”的行业监管职责尚需进一步压实，平台规则和算法监督管理需进一步加强，跨地区协同治理机制需进一步健全。

　　（二）权益保障需进一步加强。灵活就业和新就业形态具有劳动者群体构成复杂、就业形式多样，企业用工主体多元、用工链条长等特点，平台企业及其合作企业的用工责任需进一步厘清，基层劳动保障监察和劳动人事争议仲裁力量需进一步增强。

　　（三）社会保险覆盖面总体不高。灵活就业和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的比例不高，职业伤害保障覆盖范围需进一步扩大。

　　（四）法律法规亟待完善。由于平台企业用工形式新、新就业形态劳动者就业方式新，且在不断发展变化，现行劳动法律滞后于企业用工方式变化，劳动者在法律层面的权益保障不足，企业规避用工责任缺少相应法律规范。

　　三、下一步工作考虑

　　我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，坚持问题导向、分类施策，着眼当前、立足长远，适应灵活就业和新就业形态发展变化和不同行业特点，进一步完善相关制度机制，保障从业人员权益，推动灵活就业、新就业形态健康发展。

　　（一）着力强化协同治理，健全常态化监管机制。以加强新兴领域党的建设为引领，构建部门协同、上下联动的工作机制，明确有关部门监管职责，凝聚工作合力。建立平台企业用工情况报告制度，健全跨地区、跨行业联合监管机制，加强劳动保障监察队伍建设，健全劳动者权益保障联合激励惩戒制度。支持工会组织建会入会工作，拓宽服务范围，加强团结凝聚服务。

　　（二）着力保障基本权益，优化就业公共服务。加大监管力度，提升监察执法效能，维护新就业形态劳动者劳动报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益。完善平台劳动规则和算法监管制度，推动开展平台劳动规则和算法协商，探索完善新就业形态劳动者参与企业民主管理和集体协商的路径方法。持续优化就业公共服务，拓宽灵活就业人员就业渠道。持续提供职业技能培训服务，支持劳动者提升技能水平。继续加强户外劳动者服务站点建设，稳步提高公共服务保障水平，不断改善劳动者工作和生活条件。

　　（三）着力社保提质扩面，优化参保缴费办法。用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，探索由平台企业承担部分社会保险缴费责任的可行性，增强政策灵活性和包容性。持续推进全民参保计划，针对灵活就业人员最关心的“能参、能转、能中断”等加强政策宣传，提高参保意愿，不断优化社保公共服务平台功能，提升参保和享受待遇便捷度。

　　（四）着力防范矛盾风险，维护社会和谐稳定。强化对企业的用工指导，从源头上防范矛盾风险。畅通投诉举报渠道，引导劳动者依法理性维权。推动企业广泛设立劳动争议调解委员会，力争将矛盾纠纷化解在基层。持续推进一站式调解工作，凝聚劳动争议调解、人民调解、司法调解工作合力，将矛盾化解在早、化解在小。强化裁审衔接，明确裁判规则，发挥典型案例指导作用，做实定分止争。在重要时间节点开展风险摸排，加强监测、及时处置涉灵活就业和新就业形态矛盾风险。加强正面宣传，引导企业积极履行社会责任，营造关心关爱灵活就业和新就业形态劳动者的良好社会氛围。

　　（五）着力完善制度机制，加快推进立法工作。抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法，进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障制度。推动加快出台医疗保障法，在专项法律法规中补齐相关从业人员权益保障短板。加快研究互联网平台价格行为规则，研究制定网络平台道路货物运输经营服务管理规定等文件，实施外卖平台服务管理基本要求，规范行业和企业经营行为。总结评估现行政策执行情况，以健全分类分层的权益保障制度和明晰平台企业、合作企业、劳动者权责利关系为目标，适时修订劳动保障相关法律法规。