国务院关于建立健全城乡融合发展

体制机制工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告建立健全城乡融合发展体制机制工作情况，请审议。

　　习近平总书记高度重视城乡融合发展，强调要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化；要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，围绕促进城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长等方面，明确了推进城乡融合发展的制度框架和目标任务。全国人大常委会高度关注城乡融合发展工作，通过法制建设、工作监督、专题调研等方式，持续给予指导和支持。各地区各部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央决策部署，深入听取全国人大代表意见建议，全力推动城乡融合发展任务落实。

　　一、工作进展和成效

　　国家发展改革委会同有关部门认真研究协调重大问题，推动出台相关配套文件和专项规划，压茬推进重点任务实施，积极支持有关重大项目建设。设立国家城乡融合发展试验区，加强差异化实践探索和改革措施集成配套，创新形成有效改革举措和典型经验，并加强总结推广。2019年至2024年，全国常住人口城镇化率从62.7%提高到67%，城乡居民人均可支配收入之比从2.64缩小至2.34。

　　（一）城乡要素流动更加顺畅。一是深入推进农业转移人口市民化。深化户籍制度改革，城区常住人口300万以下城市落户限制基本取消，城区常住人口300万至500万城市落户条件进一步放宽，超大特大城市积分落户政策不断优化。城镇基本公共服务覆盖范围持续扩大，非户籍常住人口与户籍人口平等享有的城镇基本公共服务项目逐步增加，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读或享受政府购买民办学校学位比例提高到97%。二是加强乡村人才引进培育。培育高素质农民近500万人次、农村实用人才带头人25万余人，返乡创业人员超过1430万人。一大批大学生、城市公共服务人才等下沉农村一线。三是稳妥有序推进农村土地制度改革。完善承包地“三权分置”制度，扎实开展第二轮土地承包到期后再延长三十年试点。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证，稳步推进农村集体经营性建设用地入市改革。有效保障进城落户农民合法土地权益。四是持续扩大农业农村投入。全国一般公共预算农林水支出稳步增长，2024年达到2.7万亿元、较2019年增长18.4%，土地出让收入用于农业农村的比例稳步提高。金融支农力度不断加大，涉农贷款投放持续增长。

　　（二）城乡基础设施联通水平稳步提升。一是推进城乡国土空间规划统筹编制。编制完成省市县三级国土空间规划，县域国土空间实现一体规划。加强乡村地区规划管理，因地制宜推动有条件、有需求的村庄编制村庄规划，防止形式主义问题。二是推动基础设施向农村延伸。超过三分之二省份实现县县通高速公路，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车。农村自来水普及率达到94%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到65%。农村电网平均供电可靠率达到99.9%，行政村100%通宽带、90%以上通5G网络，建制村快递服务覆盖率超过95%。三是加强城乡人居环境一体整治。农村生活垃圾村收集、镇转运、县处理等模式不断完善，对生活垃圾进行收运处理的行政村比例保持在90%以上。农村卫生厕所普及率达到76%左右，农村生活污水治理管控加强，较大面积农村黑臭水体基本消除，村容村貌显著改善。

　　（三）城乡基本公共服务配置更加优化。一是推进城乡教育均衡发展。完善城乡统一的义务教育经费保障机制，所有县全部实现县域义务教育基本均衡发展。累计建成1.5万个城乡学校共同体，基本实现县域内义务教育学校校长教师交流轮岗常态化。学前教育发展提升行动在城乡深入实施。二是提升乡村医疗卫生和养老服务能力。全国共有2199个县域开展紧密型县域医共体建设运行，县级医院医务人员长期派驻乡镇卫生院加快推进。90%以上的乡镇卫生院达到服务能力标准，超过97%的行政村实现医保定点村卫生室覆盖。农村养老服务体系更加完善，互助性养老服务深入推进。三是完善覆盖全民的社会保障体系。持续健全城乡统一的居民基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度，完善城乡统筹的最低生活保障等社会救助制度，社会保障水平不断提高，城乡居民人身损害赔偿标准实现统一。

　　（四）农村一二三产业融合发展迈出有力步伐。一是优化县域产业布局。指导推动各地合理规划县域产业空间结构，构建县城、中心镇、中心村分工衔接的产业布局。加强县域商业和流通网络建设，带动农民消费不断升级。二是加快发展乡村二三产业。持续发展农产品加工流通业，规模以上农产品加工企业数量超过10万家。积极培育乡村新产业新业态，农村网络零售额超过2.56万亿元，全国休闲农业营业收入达到9000亿元左右。三是提升乡村产业集群集聚效应。高标准建设260个优势特色产业集群、1909个农业产业强镇、400个现代农业产业园项目，打造一批乡土特色鲜明、主导产业突出的产业集聚区。推动农业生产经营适度规模化、集约化发展，县级以上农业产业化龙头企业达到9.4万家、农民合作社超过200万家、家庭农场近400万个。

　　二、面临的困难和问题

　　在取得明显成效的同时，我们也清醒地认识到，城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，深化城乡融合发展还存在一些薄弱环节。

　　（一）县域富民产业发展不够充分，县域作为城乡融合发展基本单元作用发挥还有不足。经济强县多位于东部地区，中西部地区部分县域农业产业化水平偏低、工业规模偏小、现代服务业发展滞后，对促进农业转移人口就近就业、带动乡村发展的支撑作用不够，县域人口外流，有的村庄空心化。县乡村基础设施和公共服务规划布局统筹不够，城乡一体的建设运行管护机制还需完善。

　　（二）城乡要素平等交换机制仍不健全，公共资源均衡配置有待深化。部分人口集中流入城市义务教育阶段公办学位、公租房等资源紧张，常住地提供基本公共服务仍需加力，“人地钱”挂钩配套政策有待健全。吸引人才到乡村创业就业的激励机制不够完善。城乡统一的建设用地市场仍需健全，农村集体经营性建设用地入市改革有待深化。农村闲置农房盘活利用途径不多。“三农”投入稳定增长机制有待完善，农村金融产品适配性有待提升，社会资本投资农业农村领域动力不强与规范不够并存。

　　（三）城乡发展仍然存在差距，促进农民持续较快增收面临压力。城乡基础设施互联互通仍有短板，农村生活污水治理、村内道路建设等还有欠账，城乡教育、医疗等公共服务质量仍有差距，农村居民基本养老保险待遇水平仍需逐步提高，乡村治理能力还需提升，推动农村基本具备现代生活条件任务紧迫。农村居民工资性收入和经营性收入增长承压，转移性收入增长支持政策有待完善，财产性收入不足，城乡居民人均可支配收入绝对差距仍然较大。巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴仍需加力。

　　三、下一步工作安排

　　我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，结合“十五五”规划《纲要》编制，明确未来五年推进城乡融合发展的任务举措。在具体工作中，坚持统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，进一步强化以工补农、以城带乡，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　（一）因地制宜推动城乡融合发展。一是分类施策梯次推进。顺应城乡发展规律，充分考虑不同地区城乡发展阶段和差异性，分类指导各地探索形成符合实际、各具特色的城乡融合发展路径。推动东部发达地区、大城市郊区和其他有条件的地区率先推进乡村全面振兴、实现城乡共同繁荣，支持中西部地区、粮食主产区等加快农业农村现代化，持续缩小城乡收入差距和发展差距。二是远近结合统筹谋划。学习运用“千万工程”经验，立足当前、着眼长远，坚持城乡一体谋划设计，合理设定城乡融合发展的阶段性目标任务和工作重点，久久为功推动发展建设，尽力而为、量力而行，持续取得新进展新成效。三是牢牢把握底线要求。指导各地在工作推进中正确处理改革发展稳定的关系，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，切实防范化解地方政府债务风险。

　　（二）健全城乡要素平等交换和双向流动机制。一是促进农业转移人口全面融入城市。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，健全常住地提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。加强对吸纳农业转移人口较多城镇基础设施建设的倾斜支持。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。二是壮大乡村人才队伍。推动城市人才定期服务乡村，健全评聘激励机制。鼓励科研人员到涉农企业创新创业，引导青年入乡发展和就业创业，强化返乡入乡人才服务保障。加强农民技术技能培训，推动涉农教育与生产实践紧密结合，壮大农村各类专业人才和实用人才队伍。推动国家农业高新技术产业示范区等农业科技园区提升科技创新和成果转化水平。支持科技小院扎根农村助农惠农。三是深化农村土地制度改革。稳步推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，完善承包地经营权流转价格形成机制。加强宅基地规范管理，加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，优化收益分配，完善权益保护。四是加强乡村振兴投入保障。优先保障农业农村领域一般公共预算投入，加大对农业农村领域重大项目建设的支持力度。持续加强农村金融供给，进一步拓宽农业农村抵质押物范围，发展农村数字普惠金融。规范和引导农业农村领域社会投资，健全风险防范机制。

　　（三）提高城乡基础设施一体化水平。一是加强县域空间规划布局。以国土空间规划为基础，推进县域城乡一体设计、多规合一，统筹优化村镇布局，优化村庄分类，明确重点镇和中心村，合理安排乡村基础设施建设重点和时序。协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治。二是统筹推进城乡基础设施建设。推进宜居宜业和美乡村建设，因地制宜实施农村道路、供水保障、清洁能源、数字乡村等重点工程，持续整治提升农村人居环境，推动市政基础设施向郊区乡村和规模较大的重点镇延伸，在远离城镇的村庄建设分布式管网或站点。推进农村客货邮融合发展，加强村级寄递物流综合服务站建设。做好传统村落和传统建筑保护工作。三是健全基础设施建设运行管护机制。推动工程建设与管护机制同步落实，引导农民积极参与乡村建设。推动县域基础设施一体化规划建设管护，支持有条件的地方推行农村供水县域统管。

　　（四）推进城乡基本公共服务普惠共享。一是加强县域基本公共服务供给统筹。顺应人口流动趋势，提高基本公共服务供给和常住人口变化的匹配度，加快形成县乡村功能衔接互补的公共服务体系。因地制宜推进农村公共服务设施复合利用。二是提高城乡基本公共服务均等化水平。加强城乡学校共同体建设，健全教师“县管校聘”机制，改善县镇寄宿制学校条件，发展农村婴幼儿照护服务。全面推进紧密型县域医共体建设，提升中心乡镇卫生院服务能力，发展远程医疗服务。根据人口流动情况合理调整学校、医院等公共服务设施布局。健全县乡村衔接的养老服务网络，创新多元化照料服务模式。完善城乡居民基本医疗保险和基本养老保险制度，合理确定保障水平。丰富农村文化产品和服务。支持面向偏远乡村提供形式灵活的公共服务。三是加强和改进乡村治理。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强文明乡风建设，维护农村稳定安宁。推动政务服务平台向镇村延伸，完善村级综合服务中心功能，推广一站式、线上线下结合等服务模式，提高为民服务的可及性、便利性。

　　（五）促进城乡产业协调发展。一是加强县域优势特色产业引进培育。引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移，鼓励大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业，建立健全产业承接合作的利益共享机制，支持县域培育中小企业特色产业集群。促进县域商业体系提质增效，推进县域流通基础设施建设更新。二是增强县城对乡村的辐射带动作用。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，增强县城综合承载能力和服务乡村功能。强化县级财力保障，赋予县级更多资源整合使用权，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。三是推动乡村经济多元化发展。坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，把农业建成现代化大产业。加强农产品产地仓储保鲜和冷链物流设施建设，提高农产品初加工和精深加工水平。开发农业多种功能，推进农业与旅游、康养、民俗文化等深度融合。促进农村生活性服务业发展。

　　（六）促进农民持续稳定增收。一是支持农民工高质量充分就业。加强劳务输入地和输出地协同，一体落实和完善培训、服务、权益保障等就业支持举措。全面落实税费减免、社会保险补贴等援企稳岗政策，重点支持中小微企业稳岗。推动农民工培训与就业联动，加强对大龄农民工等群体的就业帮扶，加大以工代赈项目实施力度。加强劳动保障监察队伍建设，加大农民工欠薪治理力度，完善新就业形态劳动者劳动权益保障政策。健全覆盖城乡的就业统计监测体系。二是完善强农惠农富农政策体系。加快健全种粮农民收益保障机制，优化农业补贴政策，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。完善农业经营体系，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。三是统筹建立常态化防止返贫致贫机制。坚持精准帮扶，完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强内生动力，分层分类帮扶欠发达地区，健全乡村振兴重点帮扶县支持政策，确保不发生规模性返贫致贫。

　　我们将持续深入学习贯彻习近平总书记关于促进城乡融合发展的重要论述和指示批示精神，全面落实党中央决策部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，不断推动各项政策措施落到实处，推进城乡全面融合、共同繁荣，为中国式现代化提供坚实支撑。