开创气象部门牵头跨省协同立法先河

《梅州市暴雨灾害预警与响应条例》施行

跨省协同立法 共御暴雨灾害

　　“过去是上游下雨，下游‘听天由命’，如今是上游一发预警，下游同步响应。”在谈及《梅州市暴雨灾害预警与响应条例》的重要意义时，梅州市人大常委会法工委相关负责人如是说。

　　12月1日，《梅州市暴雨灾害预警与响应条例》（下称《条例》）与《龙岩市暴雨灾害预警与响应条例》同步施行，不仅是广东省设区的市首次与外省设区的市开展的协同立法，更开创了全国气象部门牵头跨省协同立法的先河。

　　这部历经调研、协商、论证的法规，以43条详实条款构建起“主动防御、精准施策、跨域联动、基层赋能”的暴雨灾害治理体系，不仅为梅江—汀江流域筑牢气象灾害“跨省防线”，更探索出一条区域协同立法的新路径。《条例》的出台与实施，彰显了法治思维在应对气候变化、提升灾害治理能力中的核心价值。

　　区域协同

　　“流域性暴雨灾害，从来不看行政区划。”梅州市人大常委会法工委相关负责人在回顾立法初衷时道出了关键。

　　梅州与龙岩，山水相连、水系相通，同属客家文化核心区，地理上的毗邻性、文化上的同源性、经济上的关联性，让两地在暴雨灾害防治中面临着共同的挑战与使命。

　　梅江、汀江作为韩江上游的重要支流，流域内山区占比超八成，特殊的地形地貌导致暴雨天气极易引发山洪、地质灾害，且灾害影响往往跨越行政边界，形成“上游下雨、下游受险”的治理困境。

　　过去，尽管灾害同源，但两地的预警响应机制、信息互通、资源调配大多停留在部门间的自发联系，缺乏稳定、刚性的制度安排。

　　转变始于对近年来暴雨灾害防御经验的深刻总结与对区域协同治理的积极探索。

　　2024年，梅州市发生的梅大高速茶阳路段塌方灾害、“6·16”特大暴雨灾害，都是由极端天气引起的，给梅州、龙岩交界的当地群众生命财产造成重大损失。

　　广东省人大常委会领导对梅州市汲取暴雨灾害教训，探索韩江上游流域暴雨灾害防治跨区域协同立法，提出了具体指导意见。梅州市委迅速部署、启动相关立法工作，广东市人大常委会闻令而动、认真抓好落实。于2024年7月率先与龙岩市人大常委会对接协商，就暴雨灾害预警与响应协同立法达成初步共识。

　　同年8月，梅州市人大常委会党组相关负责人率队赴龙岩开展专项调研，两地人大、气象、应急管理、水务等部门负责人齐聚一堂，围绕协同立法的核心议题深入交流，最终签订协同立法合作协议，正式启动这项具有开创性的立法实践。

　　党的二十届三中全会明确提出“探索区域协同立法”的部署要求，为两地破解跨域灾害治理难题提供了根本遵循。但是区域协同立法并不是简单的“复制粘贴”，而是要在尊重两地实际的基础上寻求最大公约数，协同之路并非一蹴而就。作为两个省份的地级市，从立法程序、文本格式到具体的预警响应级别划分、部门职责界定，都存在差异。

　　立法过程中，双方工作团队经历了数十个版本的打磨与无数次的沟通协商，两市法工委同志经常为了一个条款的表述、一个机制的设定反复讨论，但目标是一致的，让条例真正管用，能解决跨省流域防洪的实际问题。

　　最终，“求同存异”成为破解难题的钥匙。双方创造性地采用了“协同专章+特色内容”的立法结构：在各自条例中设置完全一致的“区域协同”专章，明确两地各级人民政府及气象、应急管理、水务、水文、自然资源等职能部门的联合预警、信息实时共享、应急资源联合调度、跨区域联防联控等核心机制；而在其他章节，则根据各自的地理环境、灾害防御重点和管理实际进行规定，保留地方特色。

　　“以前上游下雨，我们只能靠电话联系永定、武平等地的同行打听情况，现在通过协同机制，预警信息、水文数据能实时共享，为下游防御争取了宝贵时间。”梅州市水务局相关负责人表示，这种制度性协同不仅提升了灾害应对效率，更打破了行政壁垒对流域治理的限制。

　　理念革新

　　作为一部针对性极强的地方立法，《条例》立足梅州山区实际，在吸收借鉴河源等兄弟市立法经验的基础上，实现了多项制度创新，推动暴雨灾害防御从“被动应对”向“主动防御”的根本性转变，构建覆盖“灾前预防、灾中响应、灾后重建”的全链条治理体系。

　　针对山区暴雨灾害“点多面广、局部性强”的特点，《条例》创新性地设立“重点区域防御”制度，将地质灾害隐患点、山洪易发区、沿河低洼地带等区域划定为暴雨灾害防御重点区域，由梅州市政府统一公布并动态调整。

　　这一制度设计，既借鉴了多地灾害防御的实践经验，也破解了以往“一预警就全面转移”的治理困境。

　　《条例》明确，重点区域实行“常态化防控+精准化响应”，在未接到正式预警但出现灾害前兆时，镇村两级可自主启动人员转移等应急措施，既避免了大动干戈的盲目防御，又确保了高风险区域的安全。这样一来，有限的防灾资源可以更精准地投放，基层的防御准备也可以更有针对性，避免不必要的全域动员和社会扰动，在重点区域内防御措施被提到了前所未有的优先级。

　　为确保重点区域划定科学合理，梅州市人大常委会组织气象、自然资源、水文等领域专家开展专项论证，结合历史灾害数据、地形地貌特征、基础设施状况等多方面因素，形成重点区域划定标准。

　　中国气象局专家在立法论证会上评价：“重点区域制度体现了灾害治理的精细化思维，为山区气象灾害防御提供了全新范式。”

　　基层是灾害防御的第一线，也是治理体系的“神经末梢”。《条例》打破以往立法“重部门、轻基层”的局限，赋予镇村两级更大的应急处置自主权，构建起“统一指挥、分级负责、属地为主”的基层防御体系。

　　根据《条例》规定，乡镇人民政府、街道办事处可根据历史经验和灾害前兆，在未接到上级预警时主动组织人员转移避险；村民委员会、居民委员会通过“一事一议”将暴雨灾害防御责任纳入村规民约，明确村民在灾害防御中的权利义务，破解了基层权责不对等的治理困境。

　　为强化基层防御能力，《条例》还建立了“责任网格动态绑定”制度，以村（居）为单元划分防御网格，明确转移责任人，对独居老人、伤残人士、留守儿童等特殊群体实行“一人一策”临灾转移保障，确保不漏一户、不落一人。

　　除重点区域和基层赋能外，《条例》在多个领域实现制度创新，构建起全链条、多层次的灾害防御体系。

　　在预防环节，创新性引入“气候可行性论证”制度，要求重大基础设施、重点工程项目在规划建设前，必须开展气候适宜性评估，避免因选址不当引发灾害风险。

　　在责任保障环节，设立基层干部“尽职免责”条款，明确在暴雨灾害应对中，基层工作人员已履行勤勉尽责义务、符合法定程序的，即使发生一定损失也不予追究责任。这些规定旨在为冲锋在救灾一线的基层干部卸下“事后被追责”的思想包袱，鼓励他们基于现场情况，大胆决策，果断转移群众，将救人置于首位。

　　同时，《条例》规定了灾害保险、资金保障、物资储备等配套措施，构建起政府主导、社会参与、市场运作的多元保障体系。

　　立法实践

　　此次《条例》的出台，是科学立法、民主立法、依法立法的生动实践。从立法启动到最终获批，每一个环节都体现着对民意的尊重、对实际的考量、对法治的坚守。

　　“6·16”特大暴雨灾害后，梅州市人大常委会根据市委部署，迅速启动立法工作，将《条例》增列为年度立法工作计划制定项目，并明确由梅州市气象局牵头、市应急管理局配合起草。

　　为提升立法质量，起草团队先后赴惠州、河源等地学习借鉴先进经验，深入梅州各县（市、区）的23个乡镇开展实地调研，听取基层干部、群众代表、行业专家的意见建议180余条。

　　在协同立法过程中，两地始终坚持“求同存异、互利共赢”的原则。2024年12月，广东省人大常委会法工委组织专家论证会时，专门邀请龙岩市人大常委会参会，这是广东省设区的市立法论证首次邀请外省地市参与，彰显了协同立法的开放姿态。

　　为广泛凝聚社会共识，《条例》草案先后通过梅州市人大网、梅州人大微信公众号、梅州日报等平台向社会公开征求意见，组织召开企业座谈会、村民代表听证会、专家论证会等各类会议30余场。

　　在大埔县茶阳镇，基层立法联系点收集到“加强上游来水预警”的建议，最终被纳入区域协同条款；在蕉岭县广福镇，村民提出的“简化转移流程”建议，促成了基层自主响应制度的完善。

　　立法过程就是凝聚共识的过程，《条例》的每一条款都源于实践、植根民意，既吸收了专业部门的技术意见，也采纳了基层群众的实践经验，真正实现了“立法为民、立法惠民”。

　　2025年7月30日，梅州市八届人大常委会第三十次会议全票表决通过《条例》草案，随后经广东省人大常委会批准，最终与福建龙岩形成两地同步公布、同步施行的立法成果。

　　随着12月1日《条例》正式施行，梅州与龙岩依托协同机制，共同筑牢梅江—汀江流域的安全防线，让主动防御、精准防控的理念落地生根。而其探索的“协同专章+差异化条款”立法模式、基层自主赋能制度、气候可行性论证机制等创新成果，也将为全国山区、流域地区灾害防御立法提供可复制、可推广的“梅州经验”。

　　在12月5日召开的2025年广东省设区的市地方立法工作座谈会上，梅州市人大常委会相关负责人发言介绍了“梅州经验”。“区域协同立法不仅是治理手段的创新，更是发展理念的升级。”负责人表示，未来将以《条例》施行为起点，持续深化区域协同立法实践，让法治成为区域高质量发展的强大动力。

　　《梅州市暴雨灾害预警与响应条例》的制定与实施，其意义远超一部地方性法规本身。它是落实国家“探索区域协同立法”改革部署的生动地方实践，为破解跨行政区域公共事务治理难题提供了“立法方案”。

　　以此次协同立法为契机，梅州正积极拓展协同领域，推动区域协同立法从灾害防御向生态文明建设、红色文化保护、文旅融合发展等多领域延伸。

　　在红色资源保护方面，梅州已与龙岩、赣州等地对接，探索开展中央红色交通线协同立法，借鉴江苏、河南、山东、安徽四省五市淮海战役红色资源保护协同立法经验，对沿线红色资源进行“串珠成链”式保护与利用。

　　中央红色交通线跨越梅州、龙岩、赣州等多个地市，只有通过协同立法，才能实现统一保护标准、共享红色资源、共促文旅发展。目前，龙岩市已牵头起草相关立法决定草案，梅州正积极参与协商，预计将形成三省五市协同立法的新格局。

　　在生态文明建设领域，梅州计划与潮州、龙岩等地探索韩江流域生态保护协同立法，重点推进韩江航道疏通、水资源保护等工作。

　　韩江作为梅州、潮州等市的“母亲河”，其生态保护与航运发展事关沿线群众切身利益，通过协同立法可破解跨区域生态治理难题，促进流域经济社会与生态环境协调发展。

　　此外，客家文化保护传承、基层社会治理、文旅融合发展等领域的协同立法也在酝酿之中。

　　这些协同立法探索，与梅州“融湾入海、对接海西”的发展战略高度契合。通过立法协同推动制度协同，进而实现发展协同，梅州正以法治为桥梁，加强与闽西、赣南等地区的合作，在粤港澳大湾区与海峡西岸经济区对接中发挥更大作用。