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区域协同立法的创新探索与深化路径研究（下）
——以京津冀协同立法为例
四、新征程上深入推进区域协同立法的思考
京津冀协同立法迎来难得的历史机遇，同时也面临很多挑战。主要表现在：协同立法的空间和选题把握难度加大，同一文本的实质性协同立法模式如何得以持续；协同立法如何更好地平衡关照区域内各方主体的利益诉求；推进区域一体化和京津同城化发展的目标要求如何通过协同立法予以保障；协同立法工作机制制度仍不够紧密和完备，缺乏常设工作机构和专门工作人员等问题依然存在；法规清理协同机制、规范性文件备案审查协同机制等尚未有效运行，区域整体法治合力还需要提升。这些问题需要进一步深入研究。新征程上深入推进协同立法，可以从如下方面着手完善。
（一）准确把握协同立法的方向和功能
一是坚定不移坚持党对协同立法工作的全面领导。
坚持党的领导是做好立法工作的重大政治原则，是做好协同立法工作的根本保证。党的二十大报告对深入实施区域协调发展战略、推进京津冀协同发展作出明确部署。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求，“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”。协同立法工作必须在地方党委的坚强领导下，围绕党委关于区域一体化发展的一系列改革创新举措开展。地方党委谋划区域协同发展的思路和任务，在协同发展中作出重大改革创新决策的同时，也应对协同立法方向和重点项目进行研究，指明方向。建议京津冀协同发展领导小组、推动长三角一体化发展领导小组以及粤港澳大湾区建设领导小组，专题研究区域协同发展中的法治保障问题，确保重大改革创新于法有据。要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉把协同立法工作放到区域一体化发展大局中进行谋划和推进，把党的领导落实到协同立法的全过程各环节。2024年在天津召开的京津冀党政主要领导座谈会修订了深入推进京津冀协同发展工作机制运行规则，将三地人大、政协协同纳入工作机制，在人大设立京津冀人大工作联络组，建立人大、政协与党政工作联动机制，在更大范围内形成合力。要贯彻落实京津冀党政主要领导座谈会工作部署，围绕京津冀协同发展的共性问题、关联问题开展协同立法探索。要充分发挥人大在协同立法中的主导作用，围绕中央和地方党委确定的协同发展重点任务深入推进协同立法，为重大国家战略实施提供有力法治保障。
二是深刻理解区域协同立法的价值功能。
区域协同立法是健全区域协调发展保障机制的重要方面。区域协同立法是特定区域内、不具有隶属关系的同级地方立法机关相互配合、相互协助、横向合作，就区域经济发展和社会治理过程中带有共同性、牵连性、外溢性的事务制定统一法律规范的地方立法活动。从立法的对象来看，区域协同立法所要规制的事务并非全国性事务，但其影响范围已经溢出单独的某个地方，仅凭单个的地方立法已经无法有效解决。9区域协同立法作为解决跨区域治理难题、推动区域高质量发展的一种新型法治工具，承载着独特而重要的价值功能，能够明确区域协调发展目标，平衡地方法治发展差异，整合区域内地方立法资源，排除区域一体化发展改革阻力、巩固改革成果，妥善解决区域经济社会发展中的重大问题，为区域协调发展战略实施提供法治保障。
（二）全国人大对区域协同立法予以规范和指导
一是制定出台有关区域协同立法工作的基础性制度规范。
区域协同立法属于立法领域的新生事物，涉及众多重大复杂的理论问题。作为我国深化立法领域改革的一项重要内容，区域协同立法必须在中央立法机关的统一部署下有领导有秩序地进行。102020年在第二十六次全国地方立法工作座谈会上，一些地方建议全国人大常委会就如何在国家层面推动区域协同立法开展调研，必要时出台文件，加强工作指导，解决地方协同立法中面临的实际困难。11《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。《全国人大常委会2025年度立法工作计划》在“加强地方立法工作的联系指导”部分明确提出“研究制定关于探索区域协同立法的指导性文件”。建议全国人大常委会在总结各地开展区域协同立法的实践做法基础上，提炼可复制、可推广的经验，尽快形成探索区域协同立法工作的制度规范，为地方开展区域协同立法提供依据。
二是研究制定事关区域协同发展的重要法律。
结合京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域协同发展实践，建议研究制定区域协调发展促进法，明确各区域发展任务，调动各地区各方面力量，为区域内的地方协同立法提供法律支撑。就京津冀区域而言，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京的非首都功能，深入推进京津冀区域一体化、京津同城化发展，这些都离不开国家立法的顶层设计。需要国家立法明确哪些是首都功能，以及首都的产业方向。建议尽快研究制定首都法，明确首都及其功能范围，为调整优化北京城市布局和空间结构指明方向，为京津冀三地在产业对接等方面的立法协同提供指引。
三是组织开展区域协同立法研讨交流。
近年来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、川渝、云贵川等区域结合本区域实际，开展了丰富的协同立法实践。建议全国人大常委会法工委适时组织开展区域协同立法工作专题研讨和培训，或者在地方立法工作会议增加相关议题，指导推动地方人大之间的交流互鉴，共同破解协同立法难题，提升协同立法质量。
（三）完善区域协同立法的高效沟通协调机制
区域协同立法工作机制需要进一步完善和优化，为区域一体化和京津同城化发展创造更良好的法治环境、提供更及时有力的法治保障。
一是建立完善常态化、规范化的协同立法制度机制。
根据京津冀协同发展战略实施的新形势新要求，及时完善和更新区域协同立法工作机制和制度规范。2024年长三角三省一市人大常委会共同研究制定《关于进一步完善长三角地区人大常委会区域协同立法工作机制的意见》，可资借鉴。切实落实党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持平等协商、优势互补、合作共赢、务实高效的原则，完善协同立法工作机制，加强立项、起草、调研、审议、实施等各环节协同，形成协同立法全流程工作合力。建立代表委员、专家学者、社会公众参与协同立法机制，提高协同立法质量。
二是建立更加紧密高效的协同立法常态化工作机制。
充分运用人工智能、大数据等现代信息技术，完善人大、政府法制工作机构日常联系和沟通协调机制，探索建立常设的区域协同立法工作机构和专门工作人员。
三是建立联合请示汇报机制。
协同立法项目在起草修改中涉及重大体制或者重大政策调整的，应当分别报同级党委讨论决定。涉及国家立法权限事项或者重大制度创新的，可以视情联合向全国人大常委会提出请求。
四是丰富协同立法模式。
进一步推动涉及促进协同发展内容的立法项目重要章节或者条款协同，深化主要制度设计协同。在加强三地立法工作协同的基础上，应当根据区域一体化发展需要，进一步推进三地间的两两协同。在推进当年协同立法项目的同时，开展下一年协同立法项目的调研论证。
五是强化对区域协同立法的前瞻性理论研究。
地方人大常委会应当加强区域协同立法实践经验总结，依托研究机构深化协同立法理论研究。可以通过组成联合课题组开展课题研究以及开展专题研讨、成果通报等方式，加强重大立法项目联合攻关。
（四）持续拓宽区域协同立法领域
区域协同立法是伴随着我国区域协调发展战略的提出和实施在立法领域开展的重大改革，需要在实践中不断探索创新、积累经验。在总结京津冀、长三角等区域协同立法的实践经验基础上，2022年地方组织法修改首次以法律的形式确立区域协同立法的地位，明确省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人民代表大会及其常务委员会，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。2023年立法法修改明确赋权省级人大和设区的市人大及其常委会建立区域协同立法工作机制，为进一步探索区域协同立法提供了法律依据。2024年党的二十届三中全会进一步作出在立法领域“探索区域协同立法”的改革部署。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系。深入推进协同发展，就要通过立法解决深层次问题，破除地方壁垒，从各区域实际情况出发，考虑到各地的差异性，通过加强协作实现优势互补。
京津冀协同发展已开启新的十年，已进入全方位、高质量深入推进的关键阶段。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。应加强京津冀“十五五”规划编制的协同对接，共同围绕“使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”这一新的战略定位和共同职责使命，科学谋划部署未来五年京津冀协同发展目标和重点任务。“十五五”期间，京津冀应选取涉及京津冀协同发展的共性问题、关联问题和重要民生问题，推进相关领域立法项目协同。京津冀协同立法需要继续聚焦交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域持续发力。同时随着生态环境法典的颁布实施，生态环保领域地方性法规将面临全覆盖的清理，这也为该领域法规的协同立法提出新的更高要求。需要继续聚焦公共服务这一民生领域，通过协同立法保障区域就业、教育、医疗、养老等公共服务共建共享，增进区域民生福祉。需要继续聚焦协同创新和产业协作，围绕打造自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地、提升科技成果区域内转化效率和比重、协同加强全生命周期的科创服务生态建设、着力打造世界级先进制造业集群等重点任务开展区域协同立法。还需要围绕培育和发展新质生产力、优化区域营商环境以及区域一体化和京津同城化发展体制机制创新，通过协同立法促进区域内要素自由流动和优化配置。
（五）完善区域协同立法的实施保障机制
2024年修改的监督法明确规定，有关地方人大常委会根据区域协调发展的需要，可以协同开展执法检查。京津冀三地的“规范性文件备案审查条例”均明确规定，根据区域协调发展的需要，三地人大常委会可以建立备案审查协同工作机制，对跨行政区域的规范性文件开展联动监督。三地人大常委会可以通过联合开展执法检查等方式加强对协同立法项目实施情况的监督，根据需要联合或者委托第三方对协同立法项目开展立法后评估，推动法规有效实施和及时修改完善。对与区域一体化不相适应的法规，三地人大常委会可以开展法规协同清理，应当及时予以修改或者废止，增强协同立法的系统性、整体性。下一步要充分发挥人民代表大会制度优势，贯彻落实新修改的立法法、监督法、代表法，充分发挥人大职能作用、政府依托作用、社会参与作用，形成工作合力，推动区域协同立法得到有效实施。
9. 封丽霞：《区域协同立法的制度功能及其实现》，《政治与法律》2025年第1期。
10. 封丽霞：《区域协同立法的制度功能及其实现》，《政治与法律》2025年第1期。
11.《多地人大探索开展协同立法，助力区域高质量一体化发展》，载《法治日报》2020年11月24日。
附件1 京津冀人大协同立法项目目录
一、专章或者专门条款规定协同内容的法规项目
北京市法规
1.北京市大气污染防治条例
2.北京市非物质文化遗产保护条例
3.北京市城乡规划条例
4.北京市促进科技成果转化条例
5.北京市突发公共卫生事件应急条例
6.北京市司法鉴定管理条例
7.北京市志愿服务促进条例
8.北京市野生动物保护管理条例
9.北京市中小企业促进条例
10.北京市中医药条例
11.北京历史文化名城保护条例
12.北京市地方金融监督管理条例
13.北京市反食品浪费规定
14.北京市禁毒条例
15.北京市接诉即办工作条例
16.北京市献血条例
17.中国（北京）自由贸易试验区条例（专章）
18.北京市知识产权保护条例
19.北京市种子条例
20.北京市安全生产条例
21.北京市公共文化服务保障条例
22.北京市数字经济促进条例
23.北京市制定地方性法规条例
24.北京市未成年人保护条例
25.北京市实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法
26.北京市建筑绿色发展条例
27.北京国际科技创新中心建设条例
28.北京市乡村振兴促进条例
29.北京市外商投资条例
30.北京市实施《中华人民共和国动物防疫法》办法
31.北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例
32.北京市优化营商环境条例
33.北京市自动驾驶汽车条例
34.北京市消防条例
35.北京市可再生能源开发利用条例
天津市法规
1.天津市大气污染防治条例（专章）
2.天津滨海新区条例
3.中国（天津）自由贸易试验区条例（专章）
4.天津市客运公共交通管理条例
5.天津市水污染防治条例（专章）
6.天津市实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法
7.天津市人工影响天气管理条例
8.天津市促进科技成果转化条例
9.天津市志愿服务条例
10.天津市人民代表大会关于农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定
11.天津市公路管理条例（专章）
12.天津市人民代表大会常务委员会关于加强滨海新区与中心城区中间地带规划管控建设绿色生态屏障的决定
13.天津市实施《中华人民共和国种子法》办法
14.天津市公共文化服务保障与促进条例
15.天津市非物质文化遗产保护条例
16.天津市生态环境保护条例（专章）
17.天津市地方金融监督管理条例
18.天津市知识产权保护条例
19.天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障新时代滨海新区高质量发展的决定
20.天津市农业机械化促进条例
21.天津市土壤污染防治条例
22.天津市基本医疗保险条例
23.天津市人民代表大会常务委员会关于推进实施国土空间发展战略的决定
24.天津市人民代表大会常务委员会关于依法做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作切实保障人民群众生命健康安全的决定
25.天津国家自主创新示范区条例
26.天津市突发公共卫生事件应急管理办法
27.天津市道路交通安全若干规定
28.天津市社会信用条例
29.天津市实施《中华人民共和国红十字会法》办法
30.天津市地方粮食储备管理条例
31.天津市院前医疗急救服务条例
32.天津市推进北方国际航运枢纽建设条例
33.天津市促进智能制造发展条例
34.天津市乡村振兴促进条例
35.天津市碳达峰碳中和促进条例
36.天津市中医药条例
37.天津市动物防疫条例
38.天津市红色资源保护与传承条例
39.天津市市场主体登记管理若干规定
40.天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障制造业立市推动高质量发展的决定
41.天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障构建“津城”“滨城”双城发展格局的决定
42.天津市旅游促进条例
43.天津市平安建设条例
44.天津市生态文明教育促进条例
45.天津市标准化条例
46.天津市全民健身条例
47.天津市科学技术进步促进条例
48.天津市人民代表大会常务委员会关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定
49.天津市人民代表大会常务委员会关于促进和保障国际消费中心城市建设的决定
50.天津市法治宣传教育条例
51.天津市基因和细胞产业促进条例
52.天津市地方性法规制定条例
53.天津市职业教育条例
54.天津市全民阅读促进条例
55.天津市食品安全条例
56.天津市道路运输条例（专章）
57.天津市人才发展促进条例
58.天津市气候资源保护和开发利用条例
59.天津市促进天开高教科创园发展条例（专章）
60.天津市促进会展业发展条例
61.天津市安全生产条例
62.天津市人民代表大会常务委员会和区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例
63.天津市法律援助若干规定
64.天津市公共消防设施管理条例
65.天津市野生动物保护条例
66.天津市无线电管理条例
67.天津市大运河文化遗产保护传承利用条例
河北省法规
1.河北省道路运输条例（专章）
2.河北省促进科技成果转化条例
3.河北省专利条例
4.河北省大气污染防治条例（专章）
5.河北省绿化条例
6.河北省水污染防治条例（专章）
7.河北省消费者权益保护条例
8.河北省旅游条例
9.河北省促进企业技术创新条例
10.河北省优化营商环境条例
11.河北省河湖保护和治理条例
12.中国（河北）自由贸易试验区条例（专章）
13.河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定
14.河北省人民代表大会常务委员会关于加强太行山燕山绿化建设的决定
15.河北省人民代表大会常务委员会关于加强滦河流域水资源保护和管理的决定
16.河北省科学技术进步条例
17.白洋淀生态环境治理和保护条例
18.河北雄安新区条例（专章）
19.河北省养老服务条例
20.塞罕坝森林草原防火条例（专章）
21.河北省公路条例（专章）
22.河北省土壤污染防治条例
23.河北省大运河文化遗产保护利用条例
24.河北省土地管理条例
25.河北省数字经济促进条例（专章）
26.河北省全民健身条例
27.河北省地方金融监督管理条例
28.河北省地方立法条例（专章）
29.河北省新能源发展促进条例
30.河北省知识产权保护和促进条例
31.河北省献血条例
32.河北省畜禽屠宰管理条例
33.河北省防汛避险人员转移条例
34.河北省安全生产条例
35.河北省电力条例
36.河北省法律援助条例
37.河北省平安建设条例
38.河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例
39.河北省消防条例
40.河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定
41.河北省测绘地理信息条例
42.河北省动物防疫条例
二、“同一文本、三家通过”协同立法项目
1.机动车和非道路移动机械排放污染防治条例（2020年）
2.关于授权政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定（2021年，已失效）
3.关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定（2022年）
4.关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定（2023年）
5.推进京津冀社会保障卡一卡通规定（2024年）
6.永定河保护条例（2025年，立法过程中）
附件2 京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）
为了深入贯彻落实习近平总书记关于深入推进京津冀协同发展的重要讲话精神，推动京津冀人大协同立法走深走实，经三地人大共同研究，对京津冀人大常委会未来五年的协同立法工作作出统筹安排。
一、协同推进同一文本的立法项目（5项）
1.关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定
2.促进京津冀文旅融合发展相关立法
3.京津冀社会保障卡一卡通条例
4.永定河保护条例
5.京津冀协同发展示范区建设相关立法
二、协同推进三地同向的立法项目（7项）
1.职业教育相关立法
2.法律援助相关立法
3.突发事件应对相关立法
4.蓄滞洪区管理相关立法
5.测绘管理相关立法
6.矿产资源管理相关立法
7.地方性法规制定相关立法
三、协同推进三地互动的立法项目
加强立法工作中的互动，在促进和保障国际消费中心城市建设，推进国际科技创新中心建设、职业教育产教融合、人才发展促进、知识产权保护、外商投资促进、优化营商环境、促进数字经济、促进中小企业发展等高质量发展领域，道路运输、港口、公路等交通一体化领域，平安建设、粮食安全保障、食品安全、传染病防治、动物防疫、沿海边防治安管理、实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法等安全领域，湿地保护、野生动物保护、生态保护补偿、海洋环境保护、大气污染防治等生态环保领域，大运河文化遗产保护利用、社会救助、文物保护等社会事业领域的立法工作中，通过相互征求意见、共同研究共性问题等多种形式加强协同。
附件3 京津冀政府规章协同立法项目目录
1.北京市地震预警管理办法（专章）
2.北京市标准化办法
3.北京市促进人力资源市场发展办法
4.北京市铁路沿线安全管理规定
5.北京市人民政府规章立法后评估办法（同一文本、同步通过、同时施行）
6.天津市地震预警管理办法（专章）
7.天津市行政执法监督平台管理办法
8.天津市重大行政决策程序规定
9.天津市行政规范性文件管理规定
10.天津市职业技能培训规定
11.天津市政务服务便民热线管理办法
12.天津市铁路安全管理规定
13.天津海河教育园区管理规定
14.天津市人民政府规章立法后评估办法（同一文本、同步通过、同时施行）
15.河北省口岸服务办法
16.中国（河北）自由贸易试验区管理办法（专章）
17.河北省房屋建筑和市政基础设施工程标准管理办法
18.河北省铁路安全管理规定
19.河北省政务数据共享应用管理办法
20.河北省地震预警管理办法（专章）
21.河北省蓄滞洪区管理办法
22.河北省地方储备粮管理办法
23.河北省行政裁量权基准制定和管理办法
24.河北省税收征管保障办法
25.河北省气象信息服务办法
26.河北省人民政府规章立法后评估办法（同一文本、同步通过、同时施行）
（作者：天津市人大常委会法工委课题组）
编 辑： 夏红真
责 编： 于浩
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