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地方人大探索区域协同立法研究
党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系作出全面部署，提出要深化立法领域改革，探索区域协同立法。党的十八大以来，一些地方人大围绕区域协同立法先行先试、积极探索，取得了重要实践成果，积累了宝贵经验，同时也面临一系列挑战和实践困境。如何深化立法领域改革、破解实践困境，提高区域协同立法质量和效率，是做好新时代立法工作必须回答的现实课题，也是时代赋予人大工作的重要使命。
一、问题的提出
从语义上看，协同是指两个或者两个以上的不同事物或个体，协调实施或完成某一目标的过程或方法。现今学界通常认为：协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。
党的二十大报告提出，“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”。习近平总书记强调，要把改革发展决策同立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。党的二十届三中全会将探索区域协同立法作为深化立法领域改革的重要内容，为地方人大开展区域协同立法、保障区域协调发展战略实施，指明了前进方向，注入了强大动力。
随着区域发展一体化步伐不断加快，自2014年开始，京津冀、长三角、酉水河流域、成渝都市圈、长株潭等区域先后探索开展区域协同立法，形成了一批具有代表性的立法成果。全国人大高度重视区域协同立法，2022年新修改的地方组织法、2023年新修改的立法法明确授权省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展区域协同立法，标志着区域协同立法从地方探索层面上升到国家法律层面。
二、加强新时代区域协同立法具有重要意义
（一）加强区域协同立法是全面贯彻习近平法治思想、推进全面依法治国的重要实践
习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，其中的中国特色社会主义法律体系是相互衔接、多层次、立体化的法制谱系，是由若干子体系构成的有机整体1。开展区域协同立法，有利于更好地坚持一致性和多样性有机统一，科学把握差异性，注重地域特色，提供多元的法律规范供给和立法范式，构建立体式、多层次、可操作的法律法规体系，是深化全面依法治国实践的时代要求、必然选择。
（二）加强区域协同立法是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
我国是统一的多民族的国家、发展中国家，拥有广袤的国土、14亿多人口，历史文化悠久，不同地方、不同区域、不同民族的人们有着不同的生活方式和风俗习惯，东、中、西部经济社会发展也有较大差距2。立足疆域辽阔、地域差别、文化多样、人口众多且大规模、大范围流动的国情，积极探索区域协同立法，有利于打破传统行政区域分割而治的惯性思维，更好践行系统思维，兼顾地方与区域、局部与全局，形成资源共享、协同发力的现代化治理体系，是实现区域治理现代化的重要举措。
（三）加强区域协同立法是深入实施区域协调发展战略的重要保障
区域发展不平衡不充分，是我国社会主要矛盾的主要表现之一。加强地方合作、区域协同，推进区域协调发展，是宪法序言中贯彻新发展理念的重要内容。党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。法治是区域协调发展的基础保障。积极探索区域协同立法，有利于更好地统筹上下游、共抓大保护，形成区域生态环境系统保护和治理的强大合力；有利于更好地坚持改革发展决策与立法决策相统一，更好地推动要素流动、资源共享、规则对接，一体构建统一、稳定、透明、可预期的高标准市场体系和发展环境，为区域协调发展提供法治保障。
（四）加强区域协同立法是推动立法领域改革的重要内容
习近平总书记在中央人大工作会上强调，“有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题。”按照党的二十届三中全会部署，积极探索区域协同立法，有利于充分发挥地方人大贴近基层、贴近群众、贴近实际的特点和优势，突出问题导向，通过协商一致积极妥善解决区域发展和治理关键领域面临的重大问题、关联性问题，进一步增强地方立法的系统性、整体性、针对性、时效性3；有利于共享立法经验和制度，共建立法基地和智库，共用基层立法联系点和工作平台，共享立法成果，进一步提高立法质量和效率。
三、地方人大区域协同立法取得重要成果
（一）探索形成多种立法模式
从各地实践看，主要有三种模式：
一是省际协同立法。由省级地方立法主体在各自的立法权限内，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，通过沟通协商，对跨省公共事务进行协同立法4。省际协同立法对于破除省际行政壁垒，促进区域内复杂利益的协调，提高重大、综合性立法事项的立法效率具有重要作用。比如，2014至2016年，长三角三省一市人大常委会先后修订《大气污染防治条例》，专章设置“区域大气污染联合防治”，对长三角区域大气污染防治的联防联控作出规范。2021年，云贵川三省人大常委会分别审议并通过《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过各自的赤水河流域保护条例，全面协同推进赤水河流域经济社会绿色低碳循环发展。2023年，陕甘川三省人大常委会同步制定大熊猫国家公园保护的法规性决定，其中四川省人大常委会还同步制定《四川省大熊猫国家公园管理条例》，协同推进大熊猫国家公园的整体保护、系统修复、综合治理。
二是省内市际协同立法。由省域内具有立法权的设区的市、自治州人大及其常委会在立法权限范围内，对于跨市域城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，开展市际协同立法。立法调整事务的影响范围较小，突出重要领域和关键领域，具有鲜明的需求导向性和地方特色。比如，成都、德阳、眉山、资阳四市围绕贯彻成渝地区双城经济圈建设国家战略，各自表决通过《关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》。绍兴、台州两市人大开展《浙东唐诗之路文化资源保护和利用条例》协同立法。陕西省汉中市、安康市围绕加强南水北调中线工程水源地保护，各自制定《汉江水质保护条例》，确保“一泓清水永续北上”。
三是跨省市域间协同立法。为提升区域治理效能，打破单一行政区划治理的局限性，基于地缘邻近的现实基础，跨省域的城市之间协同立法。比如，《关于加强长江江豚保护的决定》是由南京、镇江、马鞍山市人大常委会协同制定的地方性法规，实现了立法题目一致、体例结构相同、核心内容统一、立法程序同步，为推动区域间资源信息共享和协同保护开辟了新路径。再如，2017年，湖南湘西州、湖北恩施州出台《酉水河保护条例》。这部全国首部跨省流域保护法规的出台，为长江上游生态保护筑起了法治屏障。
（二）初步形成区域协同立法的主要程序
根据立法法规定及各地立法实践，区域协同立法的程序主要有：
一是立项起草。实践中，各地对协同立法项目一般采取一方起草、共同起草、成立专班起草、委托起草等方式，在制度规范上增强一致性、协同性和融合性5。
二是审议表决。目前基本采取三种形式：第一种是各方就地方性法规草案文本的全部内容协商一致，在相同或者相近的时间分别审议通过，同一时间施行。另一种是各方就地方性法规草案文本的部分内容协商一致，在一定时间内分别审议通过和施行。还有一种是各方协商制定共同决定，然后在决定原则的指导下，分别起草、审议、通过各自的地方性法规。
三是法规发布。法规通过后，如何发布法规文本，需要区分情况加以处理。对于内容一致性的法规可以采用共同发布的形式。比如，《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》通过后，沪苏浙两省一市人大常委会第一时间联合召开新闻发布会共同发布。对于其他内容存在差异的协同立法采取各自发布的方式。如长三角地区三省一市颁布的《大气污染防治条例》中，上海市、江苏省、浙江省规定全面禁止露天焚烧秸秆，安徽省则规定划区域禁止秸秆的露天焚烧，因此由各个立法机关各自发布。
（三）一些重点领域取得重要成果
各地以中央重大战略部署为指导，遵循《立法法》及相关法律法规，立足自身立法权限，积极探索区域协同立法，主要集中在环境保护、经济发展、城市管理以及文化保护等领域。
一是环境保护方面。环境污染是我国当下所面临的急需解决的问题之一。为了加强对生态环境的系统保护，各地竞相进行协同立法。例如，重庆市、四川省分别出台《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》。云贵川三省人大共同出台《关于加强赤水河流域共同保护的决定》。陕甘川渝鄂豫青“六省一市”人大开展秦岭协同立法保护工作。陕西省汉中市、安康市、商洛市，湖北省十堰市，河南省洛阳市、南阳市、三门峡市“三省七市”人大围绕南水北调中线工程水源地保护开展协同立法。福建七市出台《关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定》。
二是经济发展方面。各地聚焦经济高质量发展，积极开展协同立法。比如，山东胶东五市出台《关于推动和保障胶东经济圈一体化发展的决定》。淮海经济区十市签署《淮海经济区立法协作框架协议》。围绕推动双城经济圈建设，川渝两地协同立法，出台《优化营商环境条例》。
三是城市管理方面。广州、佛山为推动城市轨道交通高质量发展，出台《城市轨道交通管理条例》。武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁等六市通过协同立法制定《武汉城市圈公共交通一体化促进条例》。
四是文化保护方面。京津冀三地人大常委会出台《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》。广州、潮州、揭阳三市分别出台《潮剧保护传承条例》。在陕西省人大常委会的指导下，陕西汉中、安康、商洛三市围绕陕南民歌保护传承开展协同立法。
四、当前地方人大区域协同立法工作存在的问题
作为新时代地方立法的创新实践，区域协同立法取得了显著成绩，但不可否认的是也面临一些瓶颈和挑战，主要有：
（一）区域协同立法缺乏清晰的顶层设计
立法从本质上讲，是从实际社会生活秩序中提炼概况作为规范，而不是创造发明规范。我国区域协同立法是地方人大在立法创新实践中自发开展起来的，虽然探索、积累了一些实践经验，但作为局部的、零散的地方立法活动，尚未取得全面的、系统的、丰富的实践经验，国家层面尚未提炼制定一部专门的区域协同立法法律6。虽然修改后的地方组织法、立法法、监督法明确赋予区域协同立法的法律地位和效力，将协同立法从地方探索创新层面提升到国家法律制度层面，但这些规定较为简单，指导性、可操作性不强，难以满足日益发展的地方协同立法实践需要。比如，地方协同立法应该遵循什么原则，地方人大可以就哪些事项进行协同立法，区域协同立法的牵头主体如何确定，等等，对这些重要问题，目前法律上尚未给出明确的答案。实践中，无论是跨省区协同立法，还是跨市域协同立法，由于相关人大处于平等地位，协调推进难度大，个别地方人大本着“多一事不如少一事”的态度，协同立法内生动力不足。因此，对这些实践中遇到的协同立法难题，需要从国家立法层面总结实践经验，予以明确回应，指导协同立法工作有力有序扎实开展。
（二）区域协同立法利益协调机制亟待完善
随着区域协调发展战略的深入推进，我国区域经济由“行政区经济”向“经济区经济”转变，地方利益从单一化、本地化向整体化、公共化扩展，不同利益诉求的协调和利益平衡是区域协同立法绕不开的现实问题7。在区域协调发展过程中，因国家整体发展战略需要，一些地方需要在包括但不限于环境保护、生态平衡和资源利用方面让渡一些经济利益或者放弃自身的发展机会，直接导致地区利益的流失和外溢。面对存在竞争甚至利益冲突的事项，如何通过沟通、协商、谈判、妥协等方式，建立区域协调发展收益共享与利益补偿机制，是区域协同立法必须回答的现实课题。
（三）区域协同立法工作机制不完善
与传统地方立法相比，区域协同立法涉及多地域、多主体，建立完善相关工作机制尤为关键。实践中，虽然一些地方人大探索建立联席会议、立法计划协同、重大项目联合攻关、信息共享、联合执法检查等机制，但整体来看，建立完善协同立法工作机制还有大量的基础性工作需要扎实推进8。比如，在立法协同方面，立法协商机制尚不完善，以“一事一议”为主。面对因地方立法权限和政策原因难以解决的问题，缺乏明确的上级指导机制。地方性法规的审议主体是地方人大常委会组成人员，面对常委会组成人员在审议中提出的不同意见，协调解决的工作机制仍需探索。此外，区域协同立法后评估、联合执法检查等相关配套机制也亟待完善。
（四）区域协同立法事项的选择较为局限
目前，绝大部分区域协同立法集中于大气污染、水污染防治等环保领域。比如，京津冀、长三角、南京都市圈等协同立法，生态环境保护是率先突破的重点领域之一，但在一些重点发展领域、重要关联性问题上协同发展难度大、矛盾多，协同立法推进缓慢。整体来看，区域协同立法在重点领域、新兴领域的法制供给仍显不足，立法事项的选择较为保守、局限，与实施区域协调发展战略的法治需求仍有明显差距。
五、几点建议
（一）加强顶层设计
从我国地方区域协同立法实践来看，无论是明确原则遵循、协同立法事项范围、立法程序，还是回答立法实践中遇到的如何确定牵头主体、解决利益分歧等问题，都需要在深入总结实践经验的基础上，在国家层面制定一部区域协同立法法律，加强对区域协同立法的引领和指导。建议全国人大先就各地普遍关心的重要问题，出台区域协同立法原则性规定，并以全国人大常委会指导意见的方式，加强对区域协同立法工作的统一指导，而后在条件成熟时再制定区域协同立法法律。比如，通过加强顶层设计，厘清协同立法事项和范围。明确事关国家重大战略、事关“国之大者”的跨省区立法项目，由全国人大常委会明确提出协同立法要求；属于省域范围内的涉及国家重大战略、“国之大者”的跨行政区域立法项目，由该省（区、市）人大常委会明确提出协同立法要求9。除此之外，地方认为确有需要进行协同立法的，可以由地方人大采取平等协商的办法确定协同立法项目。同时，明确上级人大对下一级人大协同立法要加强指导，及时协调解决立法过程中遇到的实际问题和困难，实现协同立法政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
（二）明确基本原则
从立法实践来看，建议明确以下原则，确保区域协同立法工作的正确方向。
——坚持党的全面领导。参与协同立法的相关立法主体必须坚持党对立法工作的全面领导，特别是党中央集中统一领导。协同立法中的重大问题、重要情况要及时向本级党委请示报告，认真落实党委要求并注重与相关方的沟通衔接，确保协同立法工作全面贯彻落实党中央的大政方针和重大决策部署。
——坚持依法协作，维护法制统一。立足地方立法权限，有效保障宪法法律、行政法规在本地区的贯彻落实，切实维护社会主义法制的统一、尊严和权威。
——坚持推动区域协调发展。以服务国家区域协调发展战略为根本，正确处理整体与局部、当前与长远的关系，为保障和促进区域协调发展提供法治保障。
——坚持平等协商、合作共赢。兼顾协作各方利益诉求，在平等协商的基础上寻求最大公约数，实现合作共赢。
——坚持发展全过程人民民主。坚持开门立法、民主立法，用好基层立法联系点，建立完善吸纳民意、汇集民智机制，丰富拓展各方参与立法的途径和渠道。
（三）确定牵头主体
确定牵头主体，是确保协同立法顺利高效开展的关键之一。有些地方协同立法项目迟迟无法启动，或者工作推进缓慢，其中一个重要原因就是临时“拉郎配”，没有明确的牵头主体。从立法实践来看，地方协同立法的牵头主体，可以由区域辐射带动能力强的一方的人大担任，也可以由协同立法特定区域内立法对象所占比重或涉及面积大的一方地方人大担任，还可以由参与各方平等协商确定牵头主体，或者由上级人大结合实际情况指导确定某一方牵头，或者轮流牵头，目的是确保协同立法过程公平互利、高效快捷。
（四）突出立法重点
紧扣实施国家重大战略、区域协调发展战略，聚焦共同需求和关联性高的事项，突出以下重点：
——重点规划和基础设施建设。着眼于服务国家重大战略，立足区域整体发展和长远利益，围绕重点规划和基础设施建设开展协同立法，推动各类规划有序对接、基础设施互联互通、创新链产业链资金链人才链跨区域融合，推动解决区域发展不协调问题。
——生态环境和自然资源保护。着眼于推动生态环境和自然资源一体化保护与修复、区域流域环境污染问题协同治理，开展协同立法，推动共同建设、共同保护、共同治理，推动解决大气污染、流域性水污染、固体废弃物处置等问题。
——市场经济秩序和营商环境。着眼于构建全国统一大市场、稳步扩大制度型开放、营造市场化法治化国际化一流营商环境，围绕市场秩序、营商环境等开展协同立法，保障“高效办成一件事”等改革，推动区域内生产要素合理流动和资源协作共享，推动区域社会信用信息共享、评价互认，防止同质化、“内卷式”竞争，优化区域营商环境。
——公共服务和社会建设。着眼于适应新型城镇化和人口大范围迁徙、高频次流动的民生需求和治理需要，在公共服务和社会建设方面的立法项目上开展协作，推动社会保障、养老服务、医疗服务、应急救援、社会治理等方面深度合作，促进公共服务融合发展，提升便利化水平。
——文化建设和旅游发展。着眼于满足人民群众日益增长的精神文化需求、打造区域性文旅品牌，在文化建设和旅游发展方面的立法项目上开展协作，以社会主义核心价值观为引领，推动文化交流合作和旅游一体化发展，促进文化与旅游、科技、教育等产业融合发展。
（五）建立完善工作机制
从地方协同立法实践来看，主要建立完善以下工作机制：
——立法协商机制。总结借鉴长三角等地做法，建立区域内人大常委会主任座谈会机制，由区域内各方人大常委会轮流负责，每年召开一次，相互通报立法工作开展情况，研究编制形成区域协同立法规划或储备项目库、年度计划，议定和部署阶段性目标和主要任务，研究解决立法协作中的重点、难点和焦点问题，细化各主体责任划分并达成立法合作框架协议。
——协同推进机制。由各方人大专门委员会和常委会工作机构建立常态化协调联络机制，按照各自职责，聚焦区域协调发展中的重点领域和关键环节，开展调研、提出建议，落实常委会主任座谈会议定的协同立法工作任务。常委会法制工作机构是推进协同立法的牵头落实部门，承担日常协调联络工作。
——协同起草机制。在起草协同上，可以成立专班，联合起草、协同修改；可以一方起草，其他各方密切配合、采纳吸收，也可以各方商定基本原则，分别起草、相互借鉴。在内容协同上，从实际需要出发，可以采取全本协同、专章协同、重点条款协同等多种方式。
——利益协调机制。以区际利益公平为原则，以地方发展权为重点关照，遵循“共同开发共同收益，谁受益谁补偿，谁损失谁受偿”的区际利益协调原则，建立一套包含区际利益补偿依据、补偿规则、补偿标准、补偿流程等的利益分享与补偿机制，实现精细、有效的差别化补偿。
——联合调研论证机制。对涉及的难点、重点、焦点问题，可以采取共建调研组联合调研、召开各区域有关主体共同参加的座谈会、各自邀请专家并联合召开专家论证会、召开各方人大及政府有关部门共同参加的专题协调会等方式10，进行联合研究，共同形成制度方案。
——协同审议机制。在审议过程中，某方常委会组成人员、代表或者有关方面对重点条款、核心内容存在重大意见分歧或者提出重大修改意见的，应当及时通报其他方，并视情启动会商修改。
——法规发布机制。对全本协同的立法项目，由各方人大常委会协商确定，安排在相同或者相近时间分别审议通过，同一时间施行；无法安排在相同或者相近时间的，也应当协商确定有关事宜。
此外，还需要建立完善立法信息共享、公众参与、请示备案、联合执法检查、立法后评估等机制，确保协同立法全链条高效顺畅。
1.温泽彬，周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，载《求是学刊》2023年第2期。
2.王学栋，张安定：《我国区域协同治理的现实困局与实现途径》，载《中国行政管理》2019年第6期。
3.周泽夏：《区域协同立法：定位、特色与价值》，载《河北法学》2021年第11期。
4.王保民，王珺：《区域协同立法的工作机制及其优化》，载《地方立法研究》2023年第3期。
5.韩业斌：《紧密型协同立法的理论特征与实践逻辑》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2024年第2期。
6.封丽霞：《区域协同立法的制度功能及其实现》，载《政治与法律》2025年第1期。
7.韩业斌：《我国区域协同立法的动力困境与优化路径》，载《兰州学刊》2023年第8期。
8.林珊珊：《区域协同立法的运行与保障机制》，载《行政管理改革》2023年第9期。
9.程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，载《法学》2022年第10期。
10.黄喆：《论环境联合执法及其法律规制》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期。
（作者：陕西省人民代表大会制度研究会）
编 辑： 张峻铭
责 编： 于浩
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