立法规划的编制和落实

　　习近平总书记指出，“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”。立法领域也是如此，通过制定立法规划，有目标、按计划、分阶段推进立法工作，有力保障了中国特色社会主义法律体系的形成和完善。

　　一、发展沿革

　　1988年4月，万里委员长在七届全国人大常委会第一次会议上指出，“本届人大的立法工作，需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。”1988年6月，七届全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想，并印发七届全国人大常委会第二次会议。全国人大常委会立法规划工作有了初步尝试。

　　1991年2月，《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》印发，明确提出全国人大常委会要编制立法规划，并报经党中央审定。同年10月，七届全国人大常委会提出《全国人大常委会立法规划（1991年10月—1993年3月）》，安排了64件规划项目并明确了起草单位，经党中央批准后实施。严格地讲，这个立法规划不是任期五年的规划，而是对任期届满前一年多的立法工作所进行的规划。从1993年《八届全国人大常委会立法规划》开始，每届常委会均是在任期届始之年编制立法规划，至十四届全国人大常委会，已编制七个五年立法规划。

　　二、立法规划的编制和调整

　　立法规划的编制工作随着立法体制机制的调整不断完善、发展。七届、八届、九届立法规划都是由全国人大常委会秘书处起草。十届立法规划由全国人大常委会办公厅负责。在十届全国人大常委会后期，全国人大机关立法工作体制作出调整，由全国人大常委会法工委负责统筹立法工作全过程，履行“规划、组织、协调、指导、服务”的职能。因此，相应从十一届全国人大常委会开始，立法规划起草由法工委负责，立法规划室承担具体工作。

　　法工委在立法规划编制中紧紧围绕党中央决策部署，贯彻落实党的全国代表大会报告、中央全会决定等重要文件提出的关于立法工作的要求和建议；充分发挥全国人大代表在立法工作中的作用，及时梳理代表提出的议案、建议；向中央国家机关各部门、地方人大常委会、群团组织，以及有关高校、科研院所等广泛征集立法项目建议，通过基层立法联系点等听取基层群众意见建议。在此基础上，通过深入调研、沟通协调、科学论证，研究起草立法规划。

　　立法规划编制有几个重要的时间节点。一是启动时间。一般在本届常委会届满前一年的6月份启动下一届常委会立法规划编制工作。二是常委会党组审议时间。新一届常委会党组成立后，一般在6月份常委会会议召开前的党组会审议立法规划。三是报批时间。按照《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求，全国人大常委会党组在换届工作完成后3个月内，将拟定的立法规划报送党中央。四是公布时间。按照立法法的规定，立法规划由委员长会议通过并向社会公布。

　　立法规划是预期性的，在实施过程中如果需要增加或减少个别立法项目，一般通过全国人大常委会年度立法工作计划予以微调，不直接对立法规划进行调整。但如果因形势任务发生重大变化，确需作出调整，由全国人大常委会党组向党中央提出调整建议，由党中央按程序审批。2015年，为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，将党中央提出的立法项目落到实处，十二届全国人大常委会党组向党中央提出了关于调整立法规划的请示。经党中央批准，调整后的立法规划项目数量由68件增加到102件，增加了50%。

　　三、立法规划的落实

　　立法规划印发后召开全国人大常委会立法工作会议是部署落实立法规划的重要方式，会议由全国人大常委会委员长主持，主要传达党中央批准的立法规划，对新一届常委会立法工作进行部署安排，按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求督促立法规划落实。

　　立法规划安排的立法项目分为三类，第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案，第三类是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。从历届全国人大常委会立法规划落实情况来看，七届立法规划一类项目完成率为61.9%，八届60.87%，九届71.43%，十届66.1%，十一届67.35%，十二届73.68%，十三届75.36%。规划项目落实率的提升，既反映了立法工作逐步加强，也反映出立法规划编制的科学性、有效性不断增强。

　　（作者系全国人大常委会法工委立法规划室主任）