国务院关于水资源税改革试点情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　《中华人民共和国资源税法》第十四条规定，国务院根据国民经济和社会发展需要，依照资源税法的原则，对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税；国务院自资源税法施行之日起五年内，就征收水资源税试点情况向全国人民代表大会常务委员会报告，并及时提出修改法律的建议。为落实资源税法有关规定，我受国务院委托，向全国人大常委会报告水资源税改革试点情况，请审议。

　　（一）水资源税改革试点的背景

　　水是生命之源、生产之要、生态之基。我国人均水资源拥有量较低，水资源分布“北缺南丰”，水资源供需失衡、地下水超采等问题突出，逐渐成为制约我国经济社会高质量发展的瓶颈。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视水资源保护利用，站在实现中华民族永续发展和国家长治久安的战略高度，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，要研究提出实施水资源税、原水水费、自来水费、污水处理费的一揽子方案，从实际出发，分层负责，分步实施。为深入贯彻习近平生态文明思想，落实习近平总书记重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，财政部、税务总局、水利部综合考虑经济社会发展需要和水资源管理制度改革等情况，自2016年7月1日起分步推进水资源税改革试点，至2024年12月1日起在全国全面实施，实现了水资源费制度向水资源税制度的平稳转换。

　　一是坚持稳中求进。在保持水资源费征收范围和计征方式等基本制度安排稳定的基础上，实施水资源税改革试点并稳步扩大试点范围，稳妥有序推进改革。二是强化分类调控。增强税收政策精准性和有效性，发挥水资源税对提高取用水效率和优化取用水结构的引导作用。三是体现地区差异。兼顾不同地区水资源禀赋、企业和居民承受能力和经济发展水平差异，合理设置不同地区最低平均税额标准。四是调动地方积极性。适当增加地方财力，扩大地方税收管理权限，发挥地方主动性。五是改革和修法相衔接。全面落实税收法定原则，通过改革试点为修改资源税法积累经验、奠定基础。

　　1.纳税人和计税依据。水资源税的纳税人为直接从江、河、湖泊（含水库、引调水工程等水资源配置工程）和地下取用水资源的单位和个人。水资源税实行从量计征。其中，对一般情形的取用水按照实际取用水量征税，对采矿和工程建设疏干排水按照排水量征税，对水力发电取用水等按照实际发电量征税，对火力发电等冷却取用水按照实际发电量或者实际取用（耗）水量征税。

　　2.税额标准。根据不同地区水资源状况、取用水类型和经济发展等情况，统一规定了各省、自治区、直辖市水资源税最低平均税额标准，授权各省、自治区、直辖市在国家规定的幅度范围内结合地方实际自行确定具体适用税额。针对取用水的不同来源和类型，规定水资源税实行差别税额，其中对取用地下水、水资源严重短缺和超载地区取用水从高确定税额。另外，水力发电取用水的税额标准不得超过每千瓦时0.008元。

　　3.税收优惠。对规定限额内的农业生产取用水，免征水资源税；对超出规定限额的农业生产取用水以及农村集中饮水工程取用水，授权地方减免水资源税；对军队、武警部队、国家综合性消防救援队伍通过自备井取用水，抽水蓄能发电取用水，采油（气）排水经分离净化后在封闭管道回注的取用水，国土绿化等生态取用水，免征水资源税；对工业用水效率达到国家用水定额先进值的纳税人，减征水资源税。

　　4.收入归属。水资源税收入全部归属地方（原水资源费实行中央和地方1∶9分成），适当增加了地方自主财力。跨省际水力发电取用水的水资源税在相关省份之间的分配比例，比照现行增值税、企业所得税等税收分配办法确定。为保证改革后相关工作有序开展，水行政主管部门相关经费支出由同级财政预算统筹安排，原有水资源费征管人员由地方政府统筹做好安排。

　　5.税收征管。水资源税一般按季征收。初步构建了“税务征管、水利协作、自主申报、信息共享”的征管模式，强化对纳税人取水计量设施监管，通过部门间信息共享和交换，加强和规范水资源税征管。

　　6.配套政策。改革试点政策明确了水资源税和供水价格的关系。水资源税与自来水价格实行价税分离，城镇公共供水企业缴纳的水资源税作为相关成本费用在终端综合水价中单列，不计入自来水价格。同时，强调地方不得因改革增加居民基本生活用水负担。

　　一是分步实施，稳步推进。水资源税改革试点与企业、居民生产生活密切相关。为平稳推进改革，采取了由点及面、分步实施、逐步到位的做法。自2016年7月1日起，率先在河北省开展试点；自2017年12月1日起，将北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省份纳入试点范围。2020年9月1日，资源税法正式施行，明确国务院可以试点征收水资源税。按照党的二十届三中全会关于“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”的决策部署，在系统总结前期改革经验和做法的基础上，自2024年12月1日起，在全国全面实施水资源税改革试点。分步推进水资源税改革试点，较好地处理了重点突破和整体推进、顶层设计和地方探索、破旧和立新等关系。

　　二是上下联动，协同发力。水资源税改革试点不是简单的费改税，涉及税制改革、征管模式转换、价税联动、中央和地方税收管理权限划分等重点难点问题，必须上下联动、横向协同。改革试点期间，财政部、税务总局、水利部统筹协调，完善水资源税税制要素设计，加强征管协作，有力支撑了改革试点。各省、自治区、直辖市及时出台水资源税改革试点配套政策，确定水资源税具体适用税额和相关税收优惠政策等，扎实做好组织实施工作，确保改革试点平稳落地。

　　三是因地制宜，统筹兼顾。水资源税改革试点统一规定了不同地区水资源税的最低平均税额标准，体现了国家对水资源实行宏观调控的政策导向。在此基础上授权各省、自治区、直辖市按规定自主确定具体适用税额，兼顾了政策的统一性和灵活性。同时，对不同取用水类型和行为实行差别化的税额标准和减免税优惠政策，强化激励约束机制，引导纳税人优化用水结构，提升水资源利用效率，抑制不合理用水需求。

　　四是政策协同，提质增效。水资源税改革试点在税制设计和政策导向上，充分体现国家强化水资源刚性约束的有关要求，通过税收助力水利高质量发展。水资源税改革试点与地下水超采治理、健全水资源刚性约束指标体系、规范取水许可管理、建立健全初始水权分配和交易制度、实施国家节水行动等改革措施相互配合、同向发力，有力促进了水资源节约集约循环利用和生态环境保护。

　　水资源税改革试点是新形势下深化财税体制改革、完善绿色税制体系的一项重要举措。从改革试点情况看，取得了“两增一降”的积极成效。

　　水资源税改革试点对未经批准擅自取用水行为从严从高征税。近年来各级税务、水利部门持续加强配合，通过建立征管协作机制，形成工作合力，实现优势互补、齐抓共管。税务部门依托税收大数据逐步将无证取水户纳入管理范围，水利部门将无证取水户纳入取水许可管理，规范取用水行为。取用水和税收征管执法刚性明显增强，实现了税收征管和水行政管理水平的“双提升”。截至2024年底，最先实施改革试点的河北省水资源税纳税人户数由试点初期的1.33万户增长至1.87万户；第二批试点的9个省份水资源税纳税人户数由试点初期的4.4万户增长至9.1万户。自2024年12月1日起全面实施水资源税改革试点以来，新纳入试点的21个省份水资源税申报户数达8.7万户，较改革前水资源费缴纳户数增加1.3万户。

　　水资源税改革试点在政策设计和制度安排上没有额外增加纳税人负担，但由于税收征管更加规范有效，水资源税收入较改革前有明显增长。2017年是河北省试点后的第一个完整年度，全年水资源税收入19.4亿元，较改革前一年增长约68%。2018年是扩大水资源税改革试点范围后的第一个完整年度，全国10个试点省份实现水资源税收入176.5亿元，较改革前一年增长约40%。2025年第一季度是全面实施水资源税改革试点后的首季征期，全国共实现水资源税收入104亿元，其中新纳入试点的21个省份较2024年季均水资源费收入增长约16.4%。

　　（三）重点调控领域取用水量逐步下降

　　水资源税改革试点政策对取用地下水、特种取用水、超许可或超计划取用水行为等从高确定税额，并对工业用水效率达到国家用水定额先进值的纳税人减征水资源税，释放了明确的政策调控信号，有利于推动形成节水型生产生活方式。据统计，前期试点的10个省份企业超计划取用水量由2018年的6.5亿吨下降至2023年的3.7亿吨，降幅达43.1%；高尔夫球场、洗车等特种取用水量由2018年的602万吨下降至2023年的513万吨，降幅达14.8%。全面实施水资源税改革试点后，新纳入试点的21个省份2025年第一季度的地下水取用水量、特种取用水量分别较2024年季均下降15.4%和41.5%。

　　目前，水资源税改革试点全面实施尚不到一年，特别是新试点地区多为南方丰水省份，其取用水情形与其他试点省份有较大差异，改革试点成效还需要实践和时间检验。

　　全面实施水资源税改革试点，是党的二十届三中全会后率先落地的重大税制改革任务。按照党中央决策部署，我们将深入推进水资源税改革试点，不断提升改革成效。

　　（一）持续跟踪改革试点情况，完善政策执行口径

　　财政部、税务总局、水利部将持续跟踪改革试点情况，及时总结经验，评估实施效果，认真研究解决地方在改革试点过程中遇到的新情况、新问题，进一步细化政策执行口径和征管制度，指导地方落实好改革试点政策，不断提升改革成效。

　　（二）进一步深化部门协作，提高管理效能

　　税务总局和水利部将进一步完善水资源税征管模式，推动地方税务和水利部门在信息共享、协作共治、联合监管等领域加强协作配合，构建系统共建、数据共享、事项共商的水税协作模式，实现优势互补，持续提升水资源税征管和水资源管理效能。

　　（三）落实税收法定原则，适时启动修法程序

　　坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，加强税制改革与税收立法的有效衔接。待积累试点经验、条件成熟后，国务院将及时向全国人大常委会提出资源税法修改建议，通过税法规范水资源税基本制度。

　　下一步，我们将深入贯彻习近平生态文明思想，落实习近平总书记重要讲话精神，在全国人大及其常委会的监督支持下，持续做好水资源税改革试点工作，助力美丽中国建设。

　　附件：各省、自治区、直辖市水资源税最低平均税额表