全国人民代表大会常务委员会办公厅关于

“十五五”规划纲要编制工作若干重要问题

专题调研工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　根据《全国人大常委会2025年度工作要点》和《全国人大常委会2025年度监督工作计划》，全国人大常委会围绕“十五五”规划纲要编制工作若干重要问题开展专题调研。今年3月到7月，常委会办公厅和各专门委员会、工作委员会精心部署、细化安排、密切协作、高效推进，顺利完成调研任务，取得积极成果。受委员长会议委托，现将专题调研工作有关情况报告如下：

　　编制“十五五”规划纲要，是今年党和国家的一项重要任务。习近平总书记多次对这项工作作出重要指示批示，提出明确要求。全国人大常委会选取若干重要问题开展专题调研，目的是为党中央决策和国务院编制规划提供参考，为十四届全国人大四次会议审查批准规划纲要做好准备。赵乐际委员长高度重视，要求坚持系统观念和问题导向，精准选题，深入调研，形成高质量调研成果；同时推动调研成果转化运用，更好服务立法、监督等工作。李鸿忠副委员长出席专题调研动员部署会并讲话。李鸿忠、王东明、肖捷、郑建邦、丁仲礼、郝明金、蔡达峰、何维、武维华、铁凝、彭清华、张庆伟、洛桑江村、雪克来提·扎克尔副委员长对调研工作给予指导，分别参加有关专题调研。

　　参加调研的10个专门委员会、4个工作委员会和常委会办公厅都积极行动，结合自身职能职责精准选题，精心制定调研方案，深入开展调查研究，广泛征求各方面意见建议，认真撰写调研报告，共形成26份专题调研报告，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等各个领域，体现了调研目的和任务要求。

　　这次调研有以下特点：一是提高站位，围绕中心服务大局。常委会办公厅和财经委共同牵头制定总体方案，有关副委员长及各专门委员会、工作委员会负责同志带队开展工作。各单位深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于经济社会发展的新理念新思想新战略，聚焦改革发展中的难点堵点和群众关切的热点焦点，将调研方向与党中央重大决策部署、常委会工作重点紧密结合，努力使调研成果有利于推动解决今后五年制约经济社会发展的突出矛盾和问题。二是深入基层，扎实细致开展调研。各单位严格执行中央八项规定及其实施细则精神，坚持轻车简从，厉行节约，直奔基层一线，直达田间地头，既听“贴心话”也听“逆耳言”，既看“门面窗口”也看“后院角落”。有的带队领导采取随机调研方式，深入商铺民居、公共服务设施，与人民群众当面交谈、了解情况。三是广开言路，充分吸纳各方意见。各单位通过座谈交流、实地调研等形式广泛听取意见，许多结合常委会有关立法、监督工作一并调研，有的委托地方人大同步开展调研，有的成立课题组开展自主研究，有的委托专家学者、专业机构开展课题研究，邀请全国人大代表参加并多方听取代表意见，有的系统梳理各地相关领域立法、监督工作情况，通过多种形式，努力使调研报告体现人民群众的呼声期盼，凝聚各方智慧和力量。四是注重实效，调研成果务实管用。各单位围绕今后五年我国经济社会发展的重点难点问题，提出针对性、操作性强的意见建议。按照专题调研工作方案，26个专题调研报告均以专报形式报常委会领导同志、文件起草组和有关方面参阅。有的单位还将调研中发现的问题、提出的建议，直接融入相关立法修法、执法检查和听取审议工作报告中。

　　二、专题调研报告的主要内容

　　调研报告对相关领域的情况和存在的主要问题进行了梳理，分析研判未来五年面临的形势与挑战，为编制好“十五五”规划纲要提出了有针对性的意见建议。

　　民族委员会“边疆治理现代化”调研，提出依托资源禀赋发展兴边，完善政策举措民生惠边，推进共同体建设凝心铸边，筑牢安全屏障固边强边，提升法治化水平依法治边。“民族地区特色优势产业发展”调研，提出加强产业发展统筹规划，推动科技创新和产业创新深度融合，促进产业发展资源要素顺畅流通，积极融入国内国际双循环发展格局。

　　宪法和法律委员会、法制工作委员会“区域协同立法的地方实践”调研，提出推动落实区域协调发展战略时，同步考虑法治保障；加强指导，推动区域协同立法更好保障区域协调发展战略。

　　监察和司法委员会“贯彻总体国家安全观，完善中国特色国家安全法律制度体系”调研，提出适时修改完善国家安全法，推进重点领域、新兴领域、涉外领域法治工作等。

　　财政经济委员会“扩大消费需求”调研，提出确定经济合理增长目标、提升消费能力、增加有效供给、协同消费政策措施、以法治保障和促进发展。“海南自由贸易港建设”调研，提出加强海南自贸港法贯彻实施，加快推进数据安全有序流动，推进税收制度改革，构建海南特色现代化产业体系，加快推进封关后建设。“新时代推进新型城镇化高质量发展”调研，提出推进基本公共服务均等化，着力优化现代化城市体系，加快形成城乡发展一体化新格局，有效提升城市治理水平。

　　教育科学文化卫生委员会“加快推进现代职业教育体系建设”调研，提出深化产教融合，推进职普融通，提升职业学校关键办学能力。“人工智能健康发展”调研，提出正确处理发展与安全关系，抢占科技制高点，加快关键核心技术攻关，全面实施“人工智能+”行动。“推动文化旅游业成为支柱产业”调研，提出激发内生动力，深化供给侧结构性改革，做大做强文旅产业，促进文旅消费升级。“加强普惠托育服务体系建设”调研，提出增加普惠托位供给，支持托幼一体化发展，完善托育服务体系，筑牢服务安全底线。

　　外事委员会“深入推进强边固防工作”调研，提出持续推进边防现代化建设，推动边境地区人口集聚，加快边境地区发展，进一步做好周边工作。“面向东盟扩大高水平开放合作”调研，提出面向东盟实现高水平互联互通、建设人工智能产业高地，高质量实施RCEP和中国—东盟自贸区3.0版协定，加强产业链供应链合作。

　　华侨委员会“进一步凝聚侨心侨力、汇集侨资侨智推动高质量发展”调研，提出加强华侨权益保护立法，积极汇集侨资侨智，做好中华文化传承工作，加强涉侨部门统筹。

　　环境与资源保护委员会“积极稳妥推进碳达峰工作”调研，提出科学合理确定碳排放强度降低约束性目标，抓好关键环节，加强科技创新，不断凝聚工作合力。

　　农业与农村委员会“完善城乡融合发展体制机制，提高和优化农业投入，提升农村基础设施建设和公共服务水平”调研，提出完善规划引领、投入保障、要素高效流动、服务合理配置、兴业富民一体发展、县域连城带乡等“六个机制”。“持续巩固拓展脱贫攻坚成果，促进乡村产业振兴”调研，提出优化主要帮扶政策，健全常态化帮扶机制，补齐基础设施和公共服务短板，推动产业高质量发展。“进一步加强农业科技创新，推动农业新质生产力发展”调研，提出深化改革，增强原始创新能力，促进科技与产业融合发展，完善农业技术推广体系。“保障国家粮食安全”调研，提出加大全环节全链条要素支撑力度，优化粮食生产区域布局，提升大豆单产保障粮油饲料安全。

　　社会建设委员会“积极应对人口老龄化”调研，提出更好发挥政府作用，充分赋能家庭，压实个人责任，发展银发经济，强化科技赋能。

　　预算工作委员会“推进中国式现代化的财政收支制度”调研，提出稳定税收收入水平，兜牢基层“三保”底线，提高政府投资效益，完善转移支付体系，统筹政府债务促发展和防风险。“我国合理税负水平和优化税收结构”调研，提出优化税收结构，规范税收优惠政策，提高税收征管能力，增加地方自主财力。“构建同新业态相适应的税收制度”调研，提出规范新业态下的纳税主体，改革和完善新业态税收征管制度，合理平衡地区间税收利益。“统筹好做优增量和盘活存量、推进国有资本布局优化”调研，提出加快推动传统产业转型升级，精准布局战略性新兴产业，加强市县国企规划和监管。

　　香港、澳门基本法委员会“推动大湾区规则衔接、机制对接”调研，提出适应“一国两制”新实践，强化中央统筹，支持特别行政区正确行使高度自治权，善用法治资源推动制度创新。

　　代表工作委员会组织全国人大代表开展调研。代表们在创新驱动、产业体系、扩大内需、改革开放、绿色转型、社会文化、民主法治等方面，撰写50份调研报告，提出432条意见建议。

　　三、对做好“十五五”规划纲要编制工作的意见和建议

　　“十五五”是基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年，制定好“十五五”规划纲要意义重大。谋划“十五五”时期经济社会发展，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，准确把握“十五五”时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，合理确定目标任务、提出思路举措。目标任务要确保科学精准、能够如期实现。思路举措要抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度，注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益，与整体目标保持取向一致性。按照上述要求，结合本次调研，对编制“十五五”规划纲要的总体思路、指导原则提出以下意见和建议。

　　（一）充分认识“十五五”时期内外部环境，准确把握阶段性要求。“十五五”时期相较于以往的五年规划期，最突出的特征就是外部环境的不确定性。从外部看，国际格局多极化趋势日益显现，战略博弈的形式和内涵正在发生新的变化。从国内看，我国经济面临外部需求收缩和国内有效需求不足的双重压力。大国战略竞争的核心是综合实力的较量，必须着力提升自身经济实力、科技实力和综合国力，才能赢得战略主动。在这样的背景下，要把经济较快增长放在更为重要的位置，设定明确的经济增长目标，以此引导市场、增强信心，也为高质量发展创造条件；持续推进高水平对外开放，做好海南自由贸易港封关运行；纵深推进全国统一大市场建设，持续优化营商环境；统筹发展与安全，加强粮食、能源、金融等领域风险防控。要抓好“十五五”时期改革举措落实，把党的二十届三中全会确定的改革任务同“十五五”规划主要目标任务结合起来。

　　（二）大力推进科技创新和产业创新，因地制宜发展新质生产力。科技创新和产业创新是发展新质生产力、实现高质量发展的战略基点，也是有效应对国际竞争新形势和美西方国家围堵打压的根本途径。锚定2035年建成科技强国的战略目标，加强科技创新特别是原创性颠覆性科技创新，畅通教育、科技、人才良性循环，加快实现高水平科技自立自强。以科技创新推动产业创新，畅通科技创新成果转化通道，加快建设现代化产业体系。促进科技、产业、金融良性循环，加快形成与新质生产力相适应的体制机制。要更加重视和强化企业在科技创新中的主体地位，促进各类要素向企业集聚，完善企业扩大研发投入的激励机制。我国未来发展的潜在增长率取决于全要素生产率的提升，这需要通过技术的革命性突破、生产要素的创新性配置、传统产业的转型升级和构建新型生产关系来实现。建议“十五五”规划中构建全要素生产率指标体系，让优质要素向新质生产力流动。

　　（三）全方位扩大内需，加快构建新发展格局。“十五五”时期，国内大循环主导特征将更加明显，扩大有效投资、大力提振消费成为构建新发展格局的重要任务。我国一直保持较高的储蓄率，有条件保持相应的投资规模和增速。建议扩大有效投资特别是民生领域公共投资规模，增加与消费升级相适应的项目投资，撬动更广泛的社会投资，激发民间投资活力。通过稳就业稳收入稳预期，不断提高居民消费能力。增加有效供给特别是高品质商品服务供给。把服务业作为扩大消费的重点，推进服务业由大到强。全面清理制约消费的政策措施，构建稳定长效协同的消费政策体系。

　　（四）坚持以人民为中心，统筹推进各项事业发展。从人民群众最关心最直接最现实的根本利益出发，增强基本公共服务均衡性和可及性，在发展中保障和改善民生。建议“十五五”时期切实提高“三个比重”：居民可支配收入在国民收入中的比重，居民消费占总需求的比重，财政支出用于民生的比重。加快健全多层次社会保障体系，大幅提高城乡居民社会保障待遇水平。加快推动收入分配制度改革，增强税收调节功能，提高中低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体，多渠道增加居民财产性收入。加快建设高质量教育体系，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。积极应对老龄化、少子化，从政府主导、家庭共济、个人负责、社会参与等方面做好顶层设计，逐步将托育服务纳入基本公共服务。完善公共安全治理机制，保障食品药品安全，提高防灾减灾救灾能力。繁荣发展文化事业和文化产业，将文化旅游业打造成为支柱产业。统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。

　　（五）加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，为“十五五”时期经济社会发展提供坚强法治保障。各专门委员会、工作委员会的调研报告都提出了一些领域的立法修法建议。在国家安全方面，建议制定海洋法、航天法、电信法、网络犯罪防治法等，修改国家安全法、网络安全法；财政经济方面，加快消费税、土地增值税等立法，修改个人所得税法和企业所得税法，清理现行法律法规有关限制消费的规定；科技文化方面，加快历史文化遗产保护法、文化产业促进法立法，修改旅游法、非物质文化遗产法，研究制定人工智能、基因技术等方面法律；环境资源方面，加快修改节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等；城乡建设方面，加快国土空间规划立法，研究制定集体土地入市法、城市更新法、城市管理法、耕地保护法；社会保障方面，修改就业促进法、社会保险法、老年人权益保障法等，研究制定养老服务、托育服务、医疗保障、长期护理保险、华侨权益保护等方面法律。

　　用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。下一步，党中央将提出制定“十五五”时期经济社会发展规划的建议，国务院将根据党中央建议编制“十五五”规划纲要草案，明年第十四届全国人民代表大会第四次会议将审查批准这个规划纲要。目前，全国人大常委会正在审议国家发展规划法草案。我们要立足人大定位职责，充分发挥人大职能作用，为编制好实施好“十五五”规划提供坚强法治保障，以实际行动为“十五五”时期经济社会发展目标顺利完成，为2035年基本实现社会主义现代化作出人大应有的贡献。