全国人民代表大会常务委员会执法检查组

关于检查《中华人民共和国工会法》

实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　工会是中国共产党联系职工群众的桥梁和纽带，是社会主义国家政权的重要社会支柱，是职工利益的代表者和维护者。为深入贯彻习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述和党中央重大决策部署，根据《全国人大常委会2025年度监督工作计划》，全国人大常委会组成执法检查组对《中华人民共和国工会法》（以下简称工会法）实施情况进行检查。全国人大常委会高度重视此次执法检查。执法检查组由全国人大常委会副委员长王东明、郑建邦、彭清华担任组长，全国人大常委会委员、社会委主任委员杨振武担任副组长，成员有全国人大社会委组成人员6人、财经委组成人员1人、全国人大代表7人。4月22日，执法检查组召开第一次全体会议，王东明副委员长作讲话，部署执法检查工作；全国总工会、人力资源社会保障部、国务院国资委、最高人民法院、全国工商联负责同志汇报工会法的实施情况；国家发展改革委、财政部、交通运输部、应急管理部、税务总局、最高人民检察院提供书面材料。5月至6月，执法检查组分为3个小组，分赴辽宁、上海、浙江、河南、湖南、重庆等6个省（市）对法律实施情况进行检查，深入19个市（区），实地检查35家企业和21家职工服务站点，组织召开7场座谈会，听取地方政府及相关部门汇报，与各级人大代表、企业代表、基层工会干部、专家学者座谈交流，还对非公企业、基层服务站点进行了抽查，并随机询问了保安、网约车司机、外卖员、清洁工等一线劳动者。委托北京、黑龙江、江苏、山东、广东、四川、云南、陕西等8个省（市）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查；委托中国劳动关系学院对法律实施情况进行评估。还有部分省（区）结合本地实际同步开展检查。7月25日，执法检查组召开第二次全体会议，总结执法检查工作，研究讨论执法检查报告。

　　本次执法检查有三个主要特点：一是以执法检查为契机，认真贯彻习近平总书记在庆祝中华全国总工会成立100周年暨全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的重要讲话精神。今年是中华全国总工会成立100周年，习近平总书记在庆祝大会上发表重要讲话，对我国工人阶级和广大劳动群众奋进新征程、建功新时代寄予殷切期望，对做好新时代工会工作提出明确要求。这次工会法执法检查，注重学习宣传习近平总书记重要讲话精神，了解各地贯彻落实的具体举措，使执法检查成为推动习近平总书记关于工人阶级和工会工作重要论述落地落实的过程。二是重点关注工会法修改内容的执行情况。2021年12月，全国人大常委会对工会法进行了修改。本次检查既“全面体检”法律实施情况，又“重点把脉”工会法修改的内容。三是贯彻实施新修改的监督法。根据2024年修改后的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对检查形式的有关规定，本次检查采取召开座谈会、实地检查、随机抽查、委托检查、第三方评估等多种形式，深入了解工会工作，广泛听取多方意见，全面、客观反映法律实施情况。

　　总的看，执法检查紧扣法律规定，工作扎实深入，注重监督实效，达到了预期目标。现将有关情况报告如下：

　　一、工会法贯彻实施的总体情况

　　工会法是明确工会法律地位和工作职责的重要法律，是各级工会组织依法开展工作的重要制度保障。党的十八大以来，各地各部门认真贯彻落实工会法，持续提升工会工作法治化水平，取得明显成效。

　　1.政治作用充分彰显。党对工会的领导全面加强。各级党委对工会的全面领导不断加强和改进，建立党委定期研究工会工作、召开工会工作会议，以及将工会工作纳入党委工作目标统筹安排、同步考核等制度。国务院国资委深化党建带动工建，把工会、产改等重点工作纳入央企党建责任制考核。党领导工会的体制机制更加健全，工会坚持党的领导自觉性更为坚定。思想政治引领扎实推进。各级工会切实扛起团结引导广大职工听党话、跟党走的政治责任，大力宣传习近平总书记对工人阶级的深厚感情、对广大职工寄予的关心厚爱和殷切期望。各级总工会创新打造“中国工人大思政课”，广泛开展“中国梦·劳动美”主题宣传教育等活动。桥梁纽带作用全面体现。各级工会在弘扬社会主义核心价值观、反映职工建议诉求、推动构建和谐劳动关系、维护职工队伍和社会大局稳定方面，都发挥了重要作用。

　　2.工人阶级主力军作用有效发挥。各地围绕党的中心任务，组织动员亿万职工建功立业、创新创造，工人阶级在促进高质量发展中的主力军作用更加凸显。6300多万职工参与首届全国职工数字化应用技术技能大赛、第八届全国职工职业技能大赛、首届全国“红旗杯”班组长大赛和127项全国引领性劳动和技能竞赛，“五小”等群众性创新创造活动取得积极成效。评选表彰全国劳动模范和先进工作者，组织开展“劳模工匠助企行”，编制技能学习课程5700多门，技能学习培训题库超41万道，累计选树各级工匠人才5.4万人。职工的劳动热情和创造潜能进一步激发，技能等级实现提升，获得感和幸福感切实增强。

　　3.法治基础不断夯实。各地持续加强工会工作法治化建设，以工会法为基础，制定完善涵盖工会组织建设、劳动法律监督、民主管理、集体协商、女职工特殊权益维护等内容的政策法规体系。截至2025年6月15日，24个省（区、市）完成实施工会法的地方性法规修改，14个省（区、市）出台工会劳动法律监督地方性法规，29个省（区、市）出台36部民主管理地方性法规，30个省（区、市）出台41部集体协商地方性法规或政府规章，17个省（区、市）出台女职工劳动保护的地方性法规。

　　4.工会组织覆盖面显著扩大。工会组织体系不断健全，队伍建设持续推进。2021年至2024年，全国新建基层工会37.6万家，发展工会会员3389.6万人。开展工会维权服务新就业形态劳动者三年行动，12家头部平台企业总部及省级分支机构建会基本实现全覆盖，2021年至2025年上半年发展新就业形态劳动者会员2095万人。

　　5.维权服务水平明显提升。构建多形式多层级平等协商机制，截至2024年底，人力资源社会保障部门审查并在有效期内的集体合同达89万份，覆盖职工约8568万人。加强协调劳动关系三方机制建设，已建成国家、省、市、县四级三方机制，部分地区向乡镇、工业园区延伸。依法纠治劳动领域违法侵权行为，2024年人社系统办结劳动保障违法案件73.1万件。建立工会“12351”热线，积极开展工会解决职工急难愁盼问题“12351+”专项行动。推行工会劳动法律监督“一函两书”制度，2024年各级工会共发出“一函两书”17万余份。2024年，各级劳动人事争议调解仲裁机构共办理争议案件425.7万件，涉及劳动者454.9万人，工会参与办理职工争议案件80.7万件。保障新就业形态劳动者权益，人力资源社会保障部出台权益保障政策，建立新就业形态劳动纠纷一站式调解机制，累计办理新就业形态劳动纠纷2万余件；2024年全国法院审结一审涉新就业形态民事案件8万余件；交通运输部规范货运平台收费行为，保障司机合理劳动报酬。稳步开展公益诉讼检察监督，2024年全国检察机关对拒不支付劳动报酬犯罪依法提起公诉1495件，支持农民工起诉讨薪4万余件，办理劳动者权益保障领域公益诉讼案件880余件。各级应急管理部门在牵头组织开展生产事故调查时，依法邀请工会组织参与。全国总工会开发上线运行“职工之家”APP，提升工会服务职工数智化水平。

　　6.产业工人队伍建设改革持续深化。深入贯彻落实中共中央、国务院《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》及相关政策文件，认真落实工会法关于产业工人队伍建设改革的要求，形成工会牵头、各方配合的推进格局。国家发展改革委依托深化收入分配制度改革部际联席会议，统筹部门合力推动出台促进产业工人增收的相关政策举措；人力资源社会保障部建立推行“新八级工”职业技能等级制度，不断完善技能人才评价制度。国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部支持各地改善职业院校（含技工院校）办学条件，面向企业职工等重点群体开展职业技能培训。各地累计建设国家级高技能人才培训基地1292个、技能大师工作室1613个、各类工匠学院2200多家、劳模工匠创新工作室13万家、公共实训基地414个。全国总工会搭建产业工人线上技能学习平台，上线技能学习课程3万多节、职工成果3.1万项。国务院国资委抓技能强企、抓待遇落实，充分发挥国有企业在推动产改中的带动示范作用。所有国企深入开展产改，规模以上民营企业开展产改比例超70％。

　　二、法律实施中存在的困难和问题

　　随着经济社会快速发展，我国企业组织形式、管理模式、生产经营方式及用工方式发生深刻变化，对工会法的贯彻实施带来了新的挑战。

　　1.法律体系建设和普法宣传需进一步加强。一是有的配套法规制度建设滞后。2021年工会法修改后，部分省（区、市）尚未完成地方性法规的修改，一些规定滞后于上位法。劳动法律监督也缺乏地方性法规支撑。二是对法律宣传不够深入。一些地方政府和相关职能部门对自身在工会法中的法定职责理解不准确，认为贯彻实施工会法仅是各级工会组织的事，执法主体尚存争议，部门间协同合作机制还不够健全。检查提问时，一些地方的有关部门对工会性质和基本职责回答不准确。随机抽查中，一些职工对工会的认知停留在文体活动层面，对工会在劳动争议调解、法律援助等维权服务职能不太了解，入会积极性和依法维权意识不强。

　　2.基层工会组织建设存在短板。工会法对工会组织的建立、撤销、合并程序，以及对基层工会组织的权利义务有明确规定，但实践中有薄弱环节。一是存在“合并撤改”“应建未建”现象。少数国有企业包括个别央企改革改制时，将工会工作机构与其他部门合署办公，未设工会专职工作人员，一定程度弱化了工会职能。非公企业，特别是部分小微企业、平台企业担心组建工会影响企业生产经营，支持建会意愿低、动作慢。部分开发区（产业园区）工会缺乏人员和场所支持，难以有效承担联系服务职工的职责。另外，少数劳务派遣工的入会权利未得到有效落实，用人单位和劳务派遣单位相互推诿。个别地区以营造良好营商环境为由，回避处理个别企业拒不建会、侵害职工权益等行为。二是部分基层工会不规范、不活跃，作用发挥不充分。部分企业工会选举程序不规范，工会主席由管理层兼任或指定，不按期换届、不按时召开会员代表大会的现象时有发生；有的企业对民主管理制度建设重视不足，职代会、厂务公开等制度虚化，民主评议监督作用发挥有限。抽查发现，一些企业的工会法人资格证过期未及时更新；一些企业兼并重组或倒闭后未办理工会法人注销手续。三是对入会建会的帮助指导存在不足。部分工会干部面对未建会的企业，工作方式手段单一，未能很好解决企业、职工群众实际困难；一些企业工会干部对法律法规研究运用不足，主动作为意识不强，履职能力有待提高。

　　3.维护职工合法权益的能力和成效有待提升。工会法对维护职工合法权益作出具体规定，对构建和谐劳动关系提出明确要求，但相关工作有待进一步加强。一是协调劳动关系三方机制存在执行不到位的情况。一些地方政府与同级工会联席会议制度和三方协商机制尚未规范化运行，存在以不定期工作汇报、临时调度替代联席会议的情况。有的省份在清理议事协调机构改革中，撤销或合并了各级协调劳动关系三方委员会。二是集体协商和集体合同数量和质量有待提高。近年来，集体合同签订数量和覆盖人数下降趋势明显，一些地区签订的集体合同中最低工资、权益保障等内容多是当地法定最低水平。三是职工合法权益被侵害的现象时有发生。经济下行压力对劳动关系的风险传导增加，企业调岗、降薪、断保、裁员等纠纷数量呈增长趋势，劳动争议案件高位运行，劳动保障监察力量、基层纠纷化解能力还不足。四是新就业形态劳动者建会和维权工作面临较大挑战。新就业形态劳动者就业形式复杂、流动性强、行业组织分散、兼职普遍，传统工会属地化组建和管理方式难以适应，建会难度大、覆盖面不广。新就业形态劳动者普遍面临工作时间较长、强度大、社会保障相对不足、报酬规则不透明等问题，加入基层工会联合会虽解决了入会问题，但服务、维权等方面的针对性、广泛性还不足，制约了相关工作的持续推动。

　　4.工会服务职工群众的针对性有效性有待加强。工会法修改将“竭诚服务职工群众”增加为工会的基本职责。检查发现，有的地方普惠性、精准性服务还不够，服务职工体系还不完善。一是部分数据有待进一步精准化。因职工就业多元化、流动性大等原因导致会员信息更新滞后，有的地方存在统计会员数略高于实际会员数的情况。工会法规定有会员25人以上的用人单位应当建立基层工会委员会，检查发现，有的地方工会只有“百人以上企业”建会数据，不能全面反映法律落实情况。二是工会阵地建设实用性不够强。少数工会阵地的服务内容不够接地气，功能布局与职工需求不够匹配，辐射效能和吸引力不足。

　　5.产业工人队伍建设改革还需进一步加强工作合力。工会法规定了产业工人队伍建设改革的相关内容，党中央、国务院也对各级党委、政府以及各级工会提出工作要求。检查发现，工会组织缺少统筹推进产改的必要资源和有力抓手，有的地方政府职能部门以及企业等协同单位在工人地位保障、技能形成、职业发展、权益维护等方面责任不够明晰，有的部门、地方和企业对产改的重要性、系统性和长期性认识不足，思路还不够清晰。有的地方政府部门在政策协调、项目协作等方面积极性不高，一些地方的产改协调领导小组在清理优化议事协调机构改革中被撤销，导致产改推进缺乏统筹。行业企业对技能培训参与度不深，产业工人技能培训存在系统性、针对性和前瞻性不足的问题，覆盖不均衡，技能人才薪酬待遇与岗位价值、技能等级挂钩不紧密，队伍素质与新质生产力发展需求仍有差距。

　　6.工会经费拨缴和资产管理需要更加严格。工会法第五章对工会经费的来源、管理、使用及工会资产保护作出规定，但各地落实情况参差不齐。一是未足额按法定标准拨缴工会经费。各地均不同程度存在用人单位欠缴、少缴工会经费的现象。一些地方因多种原因减免工会经费，有的采取先制定工会预算再平摊缴费；一些地方财政未足额拨缴机关事业单位工会经费，少数地市甚至不划拨；部分医院、学校等单位未能足额拨缴工会经费；有的企业缴纳工会经费的工资基数不实，还存在长期欠缴情况。二是资产使用效能还需提升。一些县级工人文化宫作为县级工会阵地主体，财政补助收入占比低，未完全落实公共文化服务保障相关法律政策。部分工会资产因历史原因未完成产权登记，统计数据的准确性和时效性仍需提升。三是一些地方还存在工会资产被侵占、挪用和任意调拨，以及被拆除或置换后补偿方案未落实等问题。

　　三、意见建议

　　为推动新时代工会建设，维护职工合法权益，推动经济社会高质量发展，夯实党长期执政的阶级基础和群众基础，现就进一步全面有效实施工会法，提出以下意见建议：

　　（一）发挥工会政治作用，在服务中心大局中彰显作为

　　工会是中国共产党联系职工群众的桥梁和纽带，贯彻实施工会法首要任务是突出工会的政治属性。一是强化思想政治引领。各级党委政府以及各级工会组织，要深入学习贯彻习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述，特别是在庆祝中华全国总工会成立100周年暨全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的重要讲话精神，并与工会法的普法宣传紧密结合，实现政治责任和法律责任的有机统一，始终把牢工会工作正确政治方向，不断增强政治性、先进性、群众性，团结引领广大职工坚定不移听党话、跟党走。二是团结动员亿万职工建功立业。要找准工会工作服务经济社会发展大局的切入点，动员激励广大职工立足本职岗位建功立业。要结合发展新质生产力，广泛开展各种建功立业和群众性创新创造活动。要大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好氛围。

　　（二）着力固本强基，加强基层工会组织建设

　　工会组建需做大量细致工作，各部门应强化协同，推动力量配备与服务资源向基层倾斜。一要加大国企工会工作力度。各级政府部门要依法推动国有企业规范工会工作机构设置，制止并研究解决合并工会工作机构的问题。央企要发挥带头示范作用，依法推行工会主席专职化、配备专职工会干部，确保工会独立行使职权。二要加强对非公企业的分类指导。要积极向非公企业及相关方面宣讲工会法，探索契合实际情况的工会组建方式和民主管理形式，并加大服务支持力度。三要指导帮助职工建会入会。坚持以职工为中心，切实保障入会权利，主动提供帮助服务，要重点保障新就业形态劳动者、劳务派遣工等群体的建会入会权。

　　（三）完善维权长效机制，切实维护职工合法权益

　　2021年工会法的修改，明确规定工会构建和谐劳动关系。一是提升劳动关系协调质效。加强劳动关系三方委员会建设，完善组织体系，明确会议的召开频次、议题设置与协商程序。加强工会与同级政府联席会议制度建设。指导工会与用人单位开展实质性协商，探索与平台企业集体协商的机制，提高集体合同签订质量。健全工会参与劳动领域制度建设的途径与机制。二是完善劳动争议多元化解机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极完善劳动人事争议多元处理机制，充分发挥12351工会服务职工热线效能。依法为工会和职工提供法律援助等法律服务。着力解决拖欠农民工工资等关乎职工群众切身利益的实际问题。三是丰富企业民主管理形式。健全完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度；切实落实职工董事、职工监事制度；探索建立多种形式、多个层级的劳动关系协调机制。

　　（四）健全服务职工体系，打造职工心中的“职工之家”

　　立足工会新增的“竭诚服务职工群众”基本职责，建立联系广泛、服务职工的工作体系。一是加强工会能力建设。要推进工会数智化建设，完善工会会员实名制和建会信息统计核查。配强工会干部和工会社会工作者队伍，提高服务职工水平。二是优化服务阵地建设。要充分考虑实际需要和实用性，拓宽服务职工领域，持续优化服务阵地的规范化建设，并加强监督管理。三是完善职工福利制度。协助用人单位办好职工集体福利事业，加强重点群体就业援助，扎实做好职工医疗互助等工作。着力做好对灵活就业与新就业形态劳动者、超龄劳动者的权益保障和服务工作。

　　（五）紧扣发展新质生产力要求，深化产业工人队伍建设

　　产业工人队伍建设改革，是习近平总书记亲自谋划部署的重大改革任务，是全面深化改革的重要组成部分。一要强化协同推进。研究将产改纳入国民经济和社会发展规划。各地要按有关规定成立产改组织领导机构，加强统筹力度，明确部门职责分工，完善相关制度。二要健全技能形成体系。加快构建适应产业升级需求的现代职业教育与终身职业技能培训制度，加大对公共实训基地建设和职业院校基础设施改造的支持力度，通过校企合作、开放实训资源等方式培养产业工人。三要拓宽发展渠道。因地制宜不断完善产业工人技能评价机制，用好劳模工匠选树评优等激励措施。四要提高地位待遇。加快构建技能导向的薪酬分配制度，加大对产业工人表彰奖励、服务保障、安全健康等方面的支持力度。保障产业工人在党代表、人大代表、政协委员以及群团组织代表大会代表中的比例。

　　（六）规范经费管理使用，不断加强工会工作运行保障

　　要加强工会经费的管理监督，确保资金用于职工、服务群众、提高绩效。一是完善经费收缴模式。进一步完善工会经费拨缴制度机制，探索适应新业态企业的工会经费收缴路径。二是优化经费资产使用管理。严格执行工会经费预算、决算和经费审查监督制度，与时俱进优化经费使用结构、提高使用绩效，持续加大对维护权益、服务职工等方面的保障力度。推动各级工会内控制度建设及资产工作制度落实。三是加大地方支持力度。各级政府应将机关事业单位工会经费财政负担部分纳入财政预算；要为工会开展工作提供必要的设施和活动场所等物质条件；要扎实推进工会资产确权工作。

　　（七）完善工会法律体系，提高工会工作法治化水平

　　进一步制定完善劳动、工会、产业工人队伍等领域的法律制度，加强执法和监督，在法治轨道上推进工会工作。一要持续推进工会法的贯彻实施。明确政府为工会法的执法主体，压实各部门和工会的职责任务。出台贯彻工会法、支持工会工作的有关文件，修订完善工会法有关司法解释、配套法规制度，推动各地区修改工会法实施办法或条例。通过案例库建设、发布典型案例等方式，明确违反工会法律法规的处理处罚规则和适用标准。强化基层劳动保障监察执法力量配备，加大行政执法力度。二要加快产业工人队伍建设立法和加强新业态领域立法研究。从法律层面规范和完善产业工人队伍建设相关内容，及时将改革成果上升为法律制度。立足新就业形态用工特点，加快出台相关行政法规和地方性法规。三要健全工会劳动法律监督制度机制。完善工会劳动法律监督与政府劳动保障监察、检察机关劳动者权益保障法律监督协作机制。充分运用“一函两书”推进劳动法律监督。结合部分地区的司法实践，探索建立劳动者权益保障公益诉讼制度。四要加大法治宣传教育力度。把工会法学习宣传贯彻纳入工会工作总体部署，作为工会干部教育培训的必修课。将工会法列入各级党校培训内容，形成人大、政府、政协、司法等各方协力宣传贯彻的长效机制。

　　法律的生命在于实施。全国人大常委会将加强跟踪监督，督促有关方面认真研究改进工作、报告整改落实情况，确保取得实实在在的监督效果。

　　以上报告，请审议。

 

　　附件：名词解释

　　“五小”：是指职工群众在生产实践过程中，所开展的小发明、小创造、小革新、小设计、小建议等创新创造活动。

　　“劳模工匠助企行”：是指各级工会组织劳模工匠，面向中小微企业开展的技术帮扶活动。该活动自2023年7月在五省（市）试行，2025年7月在全国推行。

　　工会劳动法律监督：是指各工会组织依法对用人单位遵守劳动法律法规、保障劳动者权益开展的有组织的群众性监督。

　　“一函两书”：是指工会为提醒用人单位落实好劳动法律法规，或纠正其违法劳动用工行为的三类文书的简称。“一函”是指《工会劳动法律监督提示函》，“两书”是指《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》。

　　“新八级工”：人力资源社会保障部《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》，将原有的五级技能等级延伸为八级，形成由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师构成的职业技能等级（岗位）序列。

　　基层工会联合会：是指用人单位在各自成立基层工会组织基础上，在一定区域或行业范围内，按联合制、代表制原则，建立的区域性或行业性基层工会组织。

　　工会法人资格：是指工会作为法人组织，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的资格。依照《工会法》的规定，工会组织的法人资格取得分为两种情况。一是中华全国总工会、地方总工会、产业工会从成立之日起即取得社会团体法人资格，无须登记。二是符合法定条件的基层工会经登记依法取得社会团体法人资格。

　　劳动人事争议多元处理机制：是指整合人社、工会、法院、司法等部门力量，综合运用协商、调解、仲裁和诉讼等多种方式，公正高效处理劳动人事争议，维护劳动者与用人单位合法权益，并促进劳动关系和谐稳定的制度安排。

　　职工董事、职工监事：是指由公司职工代表大会（或职工大会）民主选举产生，分别进入董事会、监事会，代表职工参与公司决策、管理和监督的职工。

　　工会社会工作者：是指在工会核定编制外，由县级以上总工会通过公开招聘方式录用，定向选派到乡镇（街道）、开发区（产业园区）、村（社区）工会和区域性、行业性工会联合会等基层工会的专职从事工会工作的合同制人员。