加强青藏高原生态保护法实施

奋力推进国家生态文明高地创建

　　西藏自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过《西藏自治区实施〈中华人民共和国青藏高原生态保护法〉办法》（以下简称实施办法），将于2025年8月1日起施行。这是《中华人民共和国青藏高原生态保护法》出台后全国范围内首部省级层面的实施办法，是西藏自治区人大常委会深入贯彻习近平生态文明思想、推动国家生态文明高地建设的重要法治举措，是西藏践行“最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力在生态”要求、以一域之力助力全局的重要体现，是全区生态环境保护法治建设史上的又一重要里程碑，对加强青藏高原生态保护、筑牢国家生态安全屏障具有重要而深远的意义。

　　近年来，国家不断加快立法步伐、强化立法力度，推动生态环境领域法治建设，针对特殊地理环境、特定区域等相继出台了一系列专门法律，如长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法等，青藏高原生态保护法是其中具有特殊意义的一部法律。区别于长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法隶属于经济法，青藏高原生态保护法隶属于行政法的部门法范畴，更加强调政府在生态保护中的主导作用，是最严格制度最严密法治保护生态环境的制度实践、法治实践。实施办法的出台，就是将这一制度实践和法治实践在西藏具体化、清晰化、明确化，确保青藏高原生态保护法的各项规定在西藏落地生根。实施办法共七章五十条，分为总则、生态安全布局、生态保护修复、生态风险防控、保障与监督、法律责任、附则，与青藏高原生态保护法内容一一对应、细化补充、贯彻实施，并充分考虑了自治区实际情况，总结吸收了自治区生态环境保护的成功经验和做法，为青藏高原生态保护打下了坚实基础。

　　统筹协调、齐抓共管推进“大保护”

　　青藏高原生态保护不是一家之责，而是多方协作的系统工程。实施办法明确了各级政府、相关部门及社会各界的责任，形成合力，确保生态保护措施落到实处。实施办法第四条明确，自治区建立健全生态保护协调机制，研究解决生态保护工作中的重大问题，从自治区层面为全区生态保护提供顶层设计和政策支持。县级以上人民政府加强组织领导，发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、水行政、农业农村、文化和旅游、林业草原等有关部门分工负责，基层行政组织分区管理，基层群众自治组织、社会组织积极参与，形成上下联动、左右协同的工作格局。为进一步增进协同，实施办法第五条要求，自治区十余家生态保护有关部门应当建立健全生态保护协作和信息共享机制，加强部门协同配合和信息共享，共同推进生态保护工作。此外，实施办法还强调区域协同，第四十四条明确，自治区根据需要加强与青海省和新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省等相关地方在地方立法、规划编制、监督执法、重要物种迁徙和扩散生态廊道连通等方面的协作，实现信息资源共享，逐步建立跨行政区域生态保护执法协调机制，对重大违法案件和跨行政区域、生态敏感区域的违法案件，依法开展联合执法，协同推进生态保护。

　　科学规划、合理布局推进“全保护”

　　青藏高原生态保护是一项系统工程，必须坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。实施办法聚焦青藏高原生态保护全局，对宏观布局进行科学规划，对重要事项划定标准规矩，为青藏高原生态保护提供全方位、无死角法治守护。实施办法第九条要求，自治区应当科学编制生态安全屏障保护与建设规划，明确生态安全屏障保护与建设目标、重点任务、重大工程、保障措施等内容。实施办法第十条要求，科学编制本行政区域国土空间规划，明确空间格局、用途管制、实施措施等内容，科学布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线。实施办法第十一条明确，有关部门应当按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，从严制定自治区生态环境分区管控方案，将生态保护区域划分为优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元。应当根据生态环境功能定位和国土空间用途管制要求，从严制定自治区生态环境准入清单。同时，实施办法第十二条、第十三条明确，加强对森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等“十大”生态系统的保护，巩固提升三江源草原草甸湿地生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、珠穆朗玛峰生物多样性保护与水源涵养生态功能区等“四大”国家重点生态功能区的水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等生态功能，强化政策支持、科技支撑、资金保障、监测监管、宣传教育等措施；科学确定自然保护地的边界范围和功能分区，合理规划自然保护地空间，保持重要自然生态系统原真性和完整性。为了促进经济社会与生态保护协调可持续发展，实施办法第十四条规定，自治区产业结构和布局应当与生态系统和资源环境承载能力相适应，严格落实主体功能区战略和制度，建立健全绿色、低碳、循环经济体系。

　　严格管控、多措并举推进“硬保护”

　　青藏高原生态保护不是光说不练的空喊口号，而是真刀真枪的实际行动。实施办法把严的标准和硬的举措转化为一系列积极义务和消极义务写入法规，让青藏高原生态保护有了“铁规矩”和“硬杠杠”。实施办法第十七条明确，自治区应当将羌塘高原、喜马拉雅山脉、冈底斯山脉、念青唐古拉山脉、唐古拉山脉、伯舒拉岭等区域内的大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线，制定重要雪山冰川和一般雪山冰川保护名录，对重要雪山冰川实施封禁保护，采取有效措施严格控制人为扰动，对一般雪山冰川采取相应的保护措施；明确划定冻土区保护范围，加强对多年冻土区和中深季节冻土区的保护，严格控制多年冻土区资源开发，严格审批多年冻土区城镇规划和交通、管线、输变电等重大工程项目。实施办法第十八条、第十九条、第二十一条强调，加大对雅鲁藏布江、金沙江、澜沧江、怒江等重点江河和色林错、纳木错、羊卓雍错、玛旁雍错等重点湖泊的巡查监管、遥感监测、隐患排查、清理整治等工作力度；明确河湖水域岸线空间管控边界，设置相应的保护标识，禁止违法利用、占用河道、湖泊水域和岸线，禁止在禁采区和禁采期从事河道采砂活动；要求除保障居民用电和巩固边防需要外，禁止新建小水电项目，对已建小水电项目，不符合流域综合规划或者生态保护要求的，应当依法组织分类整改，并采取措施逐步退出。为了保护西藏独特的地热水资源，实施办法第二十二条明确，科学划定地热水资源保护范围，开发利用地热水资源应当采用合理工艺，严格控制开采量，保持采补平衡。为加强对林草资源的保护，实施办法第二十三条、第二十四条明确，全面加强天然林保护，严格限制采伐天然林，加强公益林建设并实施严格保护；对基本草原实施更加严格的保护和管理，明确“面积不减少、质量不下降、用途不改变”的三大原则；对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，明确实行禁牧、休牧制度。严格保护高原荒漠植被和高寒草甸以及高原荒漠草原，采取荒漠化土地封沙育林育草、禁牧轮牧休牧、天然灌木林抚育复壮、退牧还草等治理修复措施，加强荒漠生态保护与荒漠土地综合治理。强化湿地保护，实施办法第二十六条明确，预防和控制人为活动对湿地及其生物多样性的不利影响，加强湿地污染防治，减缓人为因素和自然因素导致的湿地退化，维护湿地生态功能稳定。强调落实最严格耕地保护制度，实施办法第二十七条明确，建立健全耕地保护监督管理责任制，严守耕地保护红线。严格规范生产建设，实施办法第三十条明确，禁止在水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动，禁止在长江、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等江河源头自然保护地内从事不符合生态保护管控要求的采砂和采矿活动。

　　强化监测、综合防范推进“常保护”

　　青藏高原生态保护不是一朝一夕、一劳永逸的短期行为，而是需要时时防范、刻刻小心的长期战斗。实施办法致力于打“长期仗”、打“平时仗”，要求将生态风险防控放在青藏高原生态保护重要位置，以己之有备求事之无患，以法律之绳矩保障常态化长效化推进青藏高原生态保护。实施办法第三十三条对建立健全自然灾害调查评价和监测预警机制作了明确规定，要求对雪崩、冰崩、山洪、山体崩塌、滑坡、地震、泥石流、冰湖溃决、冻土消融、森林草原火灾、暴雨（雪）、干旱等青藏高原易发的多种自然灾害开展调查评价和监测预警，依法发布自然灾害预报和预警信息，编制自然灾害和环境污染事故等突发事件应急预案。实施办法第三十四条、第三十五条明确加强自然灾害综合治理，对有关建设工程强制性标准等的执行情况实施监督检查，提升自然灾害防御和应对能力；依法对建设项目环境影响评价实行分类管理，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批环境影响评价文件；重大工程建设可能造成生态和地质环境影响的，应当制定沿线生态和地质环境监测方案，开展生态和地质环境影响的全生命周期监测，避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道和国家重点保护野生植物的天然集中分布区，无法避让的应当采取措施避免或者减少对自然生态系统与野生动植物的影响。为了加强种质资源的保护和管理，实施办法第三十六条明确，根据需要依法建立种质资源库、种质资源保护区、种质资源保护地，禁止任何单位或个人侵占和破坏种质资源，禁止采集或者采伐国家和自治区重点保护的天然种质资源。为有效强化外来物种防控，实施办法第三十七条明确，开展外来入侵物种普查，严格外来物种引入风险评估和准入制度，强化入侵物种口岸防控，加强外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除、生态修复等工作，规定任何单位和个人未经批准不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种。为从整体防控生态风险，实施办法第三十八条明确，有关部门应当推进地表多圈层作用观测网络建设，加强气象灾害、气候变化对生态安全影响监测，提升灾害综合防范和适应气候变化能力。

　　青藏高原是我国乃至亚洲重要的生态安全屏障，青藏高原生态保护关系中华民族生存和发展，是我国生态安全和可持续发展的重要基石，自治区任何单位和个人都有保护青藏高原生态的责任和义务。让我们以实施办法的出台为契机，共同守护好这片冰天雪地与绿水青山，筑牢青藏高原生态安全屏障，推动我区生态文明建设迈上新台阶，助力西藏社会可持续发展充分实现，为中华民族永续发展贡献智慧和力量！（作者单位：吕高峰 西藏自治区人大常委会办公厅研究室副主任；袁鑫 西藏自治区人大机关志愿者；马伟茗 西藏自治区人大常委会办公厅研究室主任）