法治保障一张发展蓝图绘到底

　　国家发展规划是什么？简言之就是规划期内的经济社会发展蓝图和行动纲领。

　　“一五”是我国制定的首个国家发展计划，奠定了工业化的初步基础……“十三五”期间新发展理念扎根，“十四五”规划实现高质量发展。我国用一个又一个五年，实现了经济实力、科技实力、综合国力持续增强，改革开放持续深化，民生保障扎实有力。

　　经过十四个“五年规划”（原称“五年计划”）的实践也得出了一个重要结论：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”

　　“习近平总书记强调，要加快推进国家发展规划立法，提高规划质量，坚持和完善有效实施机制。”4月27日，在十四届全国人大常委会第十五次会议上，受国务院委托，国家发展和改革委员会主任郑栅洁对《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》作说明时表示。

　　经过70年的实践与探索，从“计划”到“规划”再上升为立法，国家发展规划立法不仅是为发展规划立的一部法律，也是一部国家治理现代化的宣言书。它让“一张蓝图绘到底”的执政理念上升为法定责任，实现了制度优势与治理效能的价值转化，是“中国之治”的生动实践。

　　草案4章31条，将成熟做法固定为法律制度

　　用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式，也是国际上广泛关注的“中国经验”、“中国模式”。

　　可能有人会问：党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施，这已是实践惯例，为何还要立法？

　　近年来，党中央、国务院印发关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见，对国家发展规划的功能定位等作出明确安排。党的二十届三中全会提出，健全国家经济社会发展规划制度体系。因此，落实全会要求和《意见》精神，制定国家发展规划法十分必要。

　　“制定国家发展规划法，有利于进一步发挥好国家战略导向作用，保持国家战略连续性稳定性。”全国人大常委会委员郝平认为，立法的关键是贯彻落实党中央关于国家发展规划立法工作的决策部署，将成熟做法、优秀经验转化为法律制度、长效机制，强化国家发展规划的实施保障机制，做好统筹衔接。

　　国家发展规划法草案主要遵循以下思路：将成熟做法固定为法律制度，把长期实践中形成的在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排等以法律形式固定下来；强化实施保障，进一步健全国家发展规划的实施保障机制，为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划，更好发挥其战略导向作用提供制度支撑；做好统筹衔接，妥善处理国家发展规划与其他规划的关系，既确立国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，又为其他规划的制定和实施留有制度空间，保持规划体系内部的协调统一，增强宏观政策取向一致性。

　　草案共4章31条。草案规定，国家发展规划根据党中央有关建议，由国务院组织编制；具体编制工作由国务院负责拟订国家发展规划的主管部门会同国家有关部门承担。另外，草案明确国家发展规划应当包括的主要内容，并对编制国家发展规划应当遵循的基本原则和工作要求作出规定，明确国家发展规划提请审议、批准、公布和调整等程序要求。

　　在国家发展规划的实施方面，草案明确国家发展规划由国务院组织实施、国务院负责拟订国家发展规划的主管部门会同国家有关部门拟订实施方案、各地区各部门确定具体工作安排和推进措施。另外，草案对年度计划、各级各类规划与国家发展规划衔接协调，增强宏观政策协同一致，制定政策、配置资源等服务保障国家发展规划实施的措施作出规定，强调完善国家发展规划实施情况的动态监测和评估制度，并对国家发展规划实施情况的监督机制作出规定。

　　透过这些条款，草案首次以立法形式确立党对发展规划的全周期领导制度，这既是通过法治路径将中国特色社会主义政治优势转化为治理效能，又依循法定程序增强国家发展规划的权威性。在体制机制上，构建了鼓励社会参与，向社会公开征集建议通道以汇聚民意，又完善了专家咨询论证制度，充分发挥科研机构、智库等的辅助支持，确保规划编制兼具民主性与科学性。在监督体系上，涵盖动态监测、中期评估和总结评估三个环节，并设置问责条款，对滥用职权、玩忽职守等行为依法追责，强化了法律约束力。

　　进一步突出人大审查批准的职能

　　3月28日，全国人大财经委召开第31次全体会议，对国家发展规划法草案进行了审议，提出了进一步突出人大审查和批准国家发展规划的职能，建议用专门章节对人大审查和批准国家发展规划进行规定，明确全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财经委及有关专委会在国家发展规划的审查批准、实施监督、规划调整、总结评估等环节的主要职责和履职程序。

　　“审查批准国民经济和社会发展计划和国家发展规划是宪法和法律赋予人大的重要职责，宪法和监督法、人大组织法等对此都有具体规定。”在常委会会议分组审议时，全国人大常委会委员古小玉建议草案中对人大审查批准国家发展规划的作用，用专章进行表述，强化凸显人大在制定国家发展规划中的职能定位，也更好地与相关法律相衔接。

　　全国人大常委会委员闫傲霜认为，下一步的修订不仅要突出和完善人大审查批准的职能、程序，而且要明确制定规划前期人大开展调研、提出意见的法律规定和程序，特别要明确在哪个阶段应该如何进行沟通交流，在哪个阶段进行初审，政府相关部门对提出的意见反馈采纳情况等。

　　“每年计划、预算报告在全国人民代表大会审议前，都要经过相关专门委员会进行初审，政府部门反馈相关调整意见，并且这个意见也在大会上一并交给代表参阅。”闫傲霜建议，审议规划报告，也要将材料提前交给代表，以留出充分的讨论时间。

　　“通过编制规划来指导经济社会发展，是我们党治国理政的一项重要制度安排，也是全过程人民民主的一次重要实践，所以草案的指导思想应该体现这一点。”全国人大常委会委员汪铁民建议，草案第三条增加“践行全过程人民民主理念”的表述，“长期以来，我们在编制规划的过程中，不断扩大公众有序参与，积累了很多好的经验和做法。特别是在编制‘十四五’规划时，习近平总书记多次召开座谈会，直接听取各方面意见，全国人大也采取各种形式调查研究，包括网上征求意见，所以立法的指导思想上要体现这一点。”

　　汪铁民说：“草案突出强调了国务院的作用，这是有道理的，因为规划的编制和实施有很多工作是国务院在做。但从法律层面上讲，规划的制定和实施是一个完整的流程。规划真正进入到法律程序是从人大审查和批准开始的，所以人大在规划的制定过程当中发挥重要作用，并且人大有监督实施的功能。怎么样在法律当中突出人大的地位和作用，要解决好这个问题。”

　　强化刚性约束，统筹协调各层级规划关系

　　郑栅洁在作草案说明时表示，实施中存在规划目标与政策工具不协调等问题。全国人大财经委在审议法律草案中也提出，实践中规划之间不够衔接、规划落实存在困难等问题在部分领域反映比较突出，建议增加国家规划体系的构成部分及其相互关系的规定，以及保障规划衔接协调和处理规划内容冲突的相关体制机制和制度措施。

　　郝平建议进一步突出国家发展规划对其他层级发展规划的指导意义。“草案明确了国家发展规划的全局指导意义，明确各地区、各部门制定政策应当符合国家发展规划要求。建议进一步细化方式方法，以及国家对各地区、各部门配合成效的检查机制，明确责任体系。”

　　“目前各类规划很多，如国土空间规划、各行业领域规划、部门规划等，要进行规范，明确应当制定哪些规划？规划之间的关系如何？”全国人大监察和司法委员会委员赵保林建议扩充立法规范的范围，不只限于国家五年发展规划，而是从规范整个规划体系的角度立法。其中，可突出国家五年发展规划的统领作用，解决各规划编制的衔接和落实中的贯通协调问题。

　　“法律是治国之重器”、“一个现代化国家必然是法治国家”……法治护航国家发展规划，着眼的是规划权威性、法定性、约束性的再增强，指向的是国家治理体系和治理能力现代化的再提升。