突出系统保护理念 守护万物和谐共生

　　山水相依，共生共荣。生态环境治理是一项系统工程，环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性，决定了生态环境保护必须坚持系统观念、协同治理。这一点，在生态环境法典草案的生态保护编中得到了充分体现。

　　全国人大常委会法工委主任沈春耀在作关于生态环境法典草案的说明时指出：“生态保护编转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念。”例如，将森林法、草原法、湿地保护法等法律中有关生态系统保护的规定整合为“生态系统保护”一章；专设“重要地理单元保护”一章，促进实现长江、黄河、青藏高原等重要流域区域的整体性保护；单设“生态修复”一章，对各级人民政府及有关部门、有关单位和个人开展生态修复活动作出规范等。

　　对法典草案进行分组审议时，常委会组成人员对草案以系统观念推进生态环境保护，按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，表示了充分肯定。

　　值得一提的是，“生态系统保护”一章增加了江河湖泊、荒漠生态系统的专门规定，以提升生态系统多样性、稳定性、持续性。

　　“新纳入江河湖泊、荒漠两种生态要素，体现了草案基于系统思维实现对生态系统的整体保护、全面保护的主旨。”中国政法大学民商经济法学院副院长于文轩介绍说，现有法律主要关注水质保护和水资源的开发利用，涉及对水生态保护的规定较为分散，难以在整体上为陆地水生态系统的保护提供充分的法律依据。在此背景下，生态保护编纳入关于河湖生态系统的内容，具有“补白”意义。

　　于文轩特别指出，在生态保护编中，对荒漠生态系统的保护与“生态退化的预防和治理”一章中的防沙治沙存在区别：前者旨在保护荒漠作为生态系统的原真性和生态功能；后者则旨在防治因人为原因导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上的植被和覆盖物破坏，以及形成的流沙和沙土裸露等生态破坏后果。因此，生态保护编将两者置于不同的章节分别作出规定。

　　生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。生态保护编按照统筹经济发展和生态保护的关系、实现高质量发展与高水平保护双赢的要求，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，放在“生态系统保护”一章之后，体现自然资源在保护和利用方面与生态系统保护之间的相关性和差异性，强调在做好保护的同时加强对资源的合理利用，最大限度发挥自然资源的价值，使高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰。

　　常委会组成人员普遍认为，对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统，应当强调充分保护；对土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源，应当明确统筹资源保护和合理利用，以最大限度发挥自然资源的价值。这样的体例设计，既体现了高质量发展和高水平保护的辩证统一，又尊重了不同生态要素的各自特点，有助于更好实现在发展中保护，在保护中发展。

　　设专章保护重要地理单元也备受关注。中国人民大学法学院副教授曹炜说，该章至少有两点进步意义：一是新设“自然保护地”一节，在国家公园法尚未出台的背景下，通过部分基础性规定建构自然保护地的总体规范框架。二是在几部重要区域流域生态保护立法的基础上，新增有关淮河等重要流域、秦岭地区以及三北（西北、华北、东北地区）生态环境保护的相关规定，扩大了重要区域流域保护的范围，为生态保护工作进一步向纵深发展奠定了基础。

　　分组审议时，如何妥善处理生态环境法典与相关法律的关系成为常委会组成人员关注的一个焦点问题。有常委会组成人员指出，生态保护编中，长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法中的很多规定仅适用于长江、黄河、青藏高原等特殊流域、区域，无须照搬到生态环境法典中作重复性规定。其他一些近年来制定的生态保护立法，如湿地保护法等，内容较新、相对独立，建议仅在生态环境法典中作原则性规定，具体制度细节保留在单行法中规定。