东莞人大：把城中村改造全过程纳入法治轨道

　　4月1日，东莞市人大常委会公布《东莞市城中村改造条例》（以下简称《条例》）。《条例》是继《广州市城中村改造条例》之后，全国第二个出台的城中村改造地方性法规，将自2025年6月1日起施行。

　　《条例》聚焦“政府主导、公益优先、规划先行、市场运作、产城融合、共建共享”六大原则，将城中村改造全过程纳入法治轨道。《条例》共三十七条，对实践中的难点作出规范，以法治方式破解城中村改造梗阻问题，推动我市盘活存量资源、拓展产业空间、改善社会治理、重塑城市面貌，夯实高质量发展基础。

　　【为何立法？】响应国家战略，破解发展难题

　　记者了解到，《条例》经市委常委会审议，并由市人大常委会主任会议通过，于2024年3月被纳入市人大常委会2024年度立法计划。

　　东莞为何加快城中村改造立法？成为全国第二个出台的城中村改造地方性法规的城市？市人大常委会法工委有关负责人表示：“这可以用一句话概括，那就是中央有部署，省委有要求，东莞有需要。”

　　中央有部署。习近平总书记在中央政治局会议上指出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出重大部署，把完善城乡融合发展体制机制，健全推进新型城镇化体制机制，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规，作为推进中国式现代化的重要任务。

　　省委有要求。实施“百千万工程”，是广东省高质量发展的“头号工程”。2024年，市人大常委会把制定《条例》作为打造“奋进‘百千万’代表在行动”人大工作品牌的重要抓手，为推动“百千万工程”提供有力的法治保障。

　　东莞有需要。东莞是千万人口的特大城市，土地面积小、开发强度大。城中村总体面积大、范围广，总面积约96平方公里，具有城乡混合、功能混杂的显著特征，成为东莞高质量发展中必须克服的短板。市人大常委会法工委有关负责人指出：“我市现有城中村总体面积大、范围广，旧村旧厂旧城混杂，城中村改造工作所面临的实际困难复杂多样，迫切需要通过地方立法予以规范，进一步明确城中村改造的目标和原则，优化改造机制，规范改造流程，保障当事人合法权益，推动城中村改造提质增效。”东莞只有向存量要增量、向低效要效益，才可能实现产业转型升级、城市能级跃迁。

　　【如何立法？】在立法过程中凝聚共识、吸纳民意

　　立法过程中，市人大常委会与市司法局、市住房城乡建设局、市自然资源局等部门形成立法工作合力，共同配合做好审议、修改工作。

　　市人大常委会高度重视《条例》制定工作，对《条例》进行了三次审议。市人大常委会主任骆招群指出，《条例》对东莞城市空间高质量发展非常重要，涉及广大人民群众的切身利益，必须充分调研，广泛听取各方意见建议，取得“最大公约数”，制定出高质量的法规。

　　市人大常委会坚持以人民为中心，深入践行全过程人民民主，在征求省人大以及省、市有关部门意见的同时，注重开展多次实地调研，向社会公开征求意见，广泛听取人大代表、委员、专家、基层立法联系点、基层人民群众的意见建议。

　　有代表提出：“《条例》应理顺城中村改造程序的逻辑关系，优化制度设计，通过理顺主要流程、确定工作内容，明确城中村改造程序和相关要求，使城中村改造工作环节简明流畅。”

　　经研究认为，涉及城中村改造过程中重要环节的条款，应当符合城中村改造中的流程顺序，体现实际改造工作的逻辑。因此，对《条例》进一步梳理优化了相关条款，并理顺了逻辑顺序。

　　有代表提出：“《条例》应当补充对权属调查结果进行确认的相关规定，并对无法确认或者有争议的土地房屋权属如何处理的情况作出规定。”

　　经研究认为，为加强该条款的逻辑性和可操作性，依据《广东省土地管理条例》第二十八条，补充了对权属调查进行确认的规定，并增加一款对因客观原因无法确认或者拒不确认的情况提出明确的处理路径。

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　　市人大常委会重视每条意见建议，对收集到的1000余条意见建议进行逐条研究，合理可行的均予以吸纳，不断修改完善《条例》，使《条例》充分凝聚共识、体现民意。

　　经过反复的修改完善，《条例》于2024年11月25日经市人大常委会会议三审表决通过，于2025年3月25日经省人大常委会审查批准。

　　【有何亮点？】明确政府主导模式下各方的责任边界

　　自2009年自然资源部与广东省开展部省合作以“三旧”改造推进节约集约用地以来，东莞市主要通过市场主导模式和村集体自行改造模式实施城中村改造。2023年起，东莞市全面强化实施政府主导的城中村改造新模式。

　　按照《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）的有关要求，新模式强调政府要履行主体责任，加强领导力量，健全工作机制，与已实施多年的市场主导模式有显著差别。

　　因此，如何构建政府主导模式下适合东莞市的城中村改造工作机制、如何在政府主导的前提下合理引入社会力量参与，成为《条例》需要解决的重点问题。对此，《条例》明确“政府主导”原则，进一步规范政府主体责任，规定市人民政府负责统筹本市城中村改造工作，镇人民政府负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，街道办事处在本辖区内办理市人民政府交办的城中村改造相关工作，园区管理委员会按照规定的职责做好本辖区内城中村改造工作。

　　2024年，东莞“拆治兴”并举，吹响城中村改造号角。市人大常委会把好《条例》立法质量关，围绕明确职能部门分工、平衡利益诉求等焦点问题，作出明确规定。

　　在《条例》审议过程中，有代表提出，建议明确主管和协管部门，理顺部门职责，以保证《条例》的系统性、整体性、协同性，避免多头管理、权责不清。

　　根据市政府对城中村改造的最新分工，《条例》明确，市自然资源部门负责综合协调、管理城中村改造工作，市住建、农业农村、城管等其他有关部门在其职责范围内负责城中村改造工作。

　　此外，《条例》还明确由政府牵头开展编制城中村改造方案、开展权属调查、确定补偿方案等核心工作。

　　充分尊重村民的改造意愿

　　“土地怎么收”“房子怎么拆”，涉及村民合法权益的保障。对此，《条例》健全相关机制，一方面，充分尊重村民的改造意愿；另一方面，着力破解城中村改造补偿安置难题。

　　《条例》要求充分听取农村集体经济组织及其成员、村民委员会、居民委员会和其他利害关系人的意见，保障其知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。

　　对于补偿安置，《条例》规定，城中村改造涉及住房搬迁安置的，应当优先安排安置房项目供地和建设，做好安置房选址和户型公示，充分听取意见建议，保障安置房在合理工期内建成。

　　增进民生福祉和扶持产业发展

　　我市划定的405个城中村集中于市、镇中心区和松山湖、滨海湾新区等经济活跃、产业集聚区域。由于城乡融合、产村混杂，配套设施不足、公共服务不均、安全隐患较大、人居环境欠佳，成为治理难点和民意焦点，亟待改造提质。

　　城中村改造作为优化城市空间、改善人居环境、促进产业转型升级、提升城市生活品质的重要举措，对增进社会公共利益、增进民生福祉、扶持产业发展具有积极意义。对此，《条例》提出“公益优先”原则，要求完善公共服务设施和基础设施，按照一定比例建设保障性住房，做好历史文化资源保护，并要求分类制定企业安置方案，明确城中村改造应当推动产城融合协调发展。有代表表示，这条原则的规定非常重要，有利于经济社会的可持续健康发展。

　　明确整治提升类改造要求

　　从目前来看，拆除新建类城中村改造受到了较大关注。但从长远来看，整治提升类城中村改造将成为需要持续推进的重点工作。因此，《条例》还对整治提升类城中村改造作出了全面的规范。

　　在改造实施前，要求镇人民政府根据城中村改造项目体检评估结果制定改造方案。

　　在改造实施时，要求按照国家、省和市有关技术指引和标准，以安全优先、整洁规范、功能完善、美观舒适为原则实施改造。

　　在改造实施后，要求按照文明城市标准实施管理，并注重加强整治提升成果后续管理运营及维护更新。

　　此外，针对整治提升类改造资金投入量大、回收期长，民众缺乏投入意识，长期依赖政府财政支持难以为继的问题，《条例》提出建立政府与不动产权利人、社会力量等改造资金共担机制。