地方政府部门规范性文件纳入

人大备案审查正当其时

　　编者按：2025年第2期《人大研究》发表了浙江省湖州市人大法制委副主任委员章国华等同志撰写的《地方政府部门规范性文件纳入人大备案审查正当其时》一文。文章从地方政府部门规范性文件入手，结合“双重备案”机制，通过总结重庆、湖州等地的实践经验，剖析现存问题，提出优化思路。现将文章主要内容摘编，供参考。

　　2023年12月，全国人大常委会出台关于完善和加强备案审查制度的决定，对贯彻党中央要求、全面深化备案审查工作作出明确部署。其中，“双重备案”作为衔接联动工作机制被首次提出。本文聚焦于地方政府部门规范性文件纳入人大备案审，为备案审查制度的创新与发展提供崭新思考。

　　一、地方政府部门规范性文件纳入“双重备案”的正当性研判

　　（一）符合党中央决策部署和改革发展方向

　　党中央高度重视备案审查工作，坚持改革创新、与时俱进，持续推进备案审查工作高质量发展，每一阶段都有新的任务要求。针对当下备案范围迅速扩展的态势，应当坚持守正创新，只要符合党中央部署和改革要求，符合法治精神和原则，各级人大就有必要探索创新，持续拓宽备案审查领域和范围。

　　（二）遵循宪法法律精神

　　一是宪法明确了人大依法监督的职权。人大监督是代表国家和人民进行的监督，是国家机关中最高层次、最具法律权威的监督，对政府部门依法监督为应有之义。二是监督法体现了人大对政府依法行政的监督责任，对政府工作监督包含了对政府部门工作监督。听取、审议专项工作报告，组织执法检查，都要求选择重大问题，而这些问题可能与政府部门规范性文件相关，人大要做好这两项工作，需对相关文件研究审查。对政府部门询问和质询，内容应当包括规范性文件制定情况，若其损害群众利益应纳入询问和质询内容。三是地方组织法规定地方人大常委会行使在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职权。这里自然就包括人大对政府部门规范性文件进行审查，确保法律法规在本区域的有效实施。规定监督人民政府，这里的政府是广义的行政主体，包括政府及其部门。

　　（三）切合全国人大常委会有关精神

　　2017年全国人大常委会法工委首份备案审查工作情况报告，明确提出“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”、“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”。依据这一要求，地方政府部门作为人大监督对象，其规范性文件自然应纳入人大备案审查的范围。2018年报告进一步阐述“按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。2019年报告强调“按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。该表述在对象上将“制定主体”具体到“制定机关”，进一步明确了人大的审查权限。

　　二、开展地方政府部门规范性文件“双重备案”的实践探索

　　（一）重庆的机制化推进

　　2023年，重庆市人大常委会启动“双重备案”试点工作，在秀山县、彭水县等地推行，针对区县政府部门、派出机构制定的规范性文件，要求在向区县政府报备时，也需向本级人大常委会报备。2024年，将“探索创新规范性文件备案审查制度机制”作为重点改革项目，推广“双重备案”试点至江津、涪陵等8个区县，全面推进制度化建设。2024年5月15日，召开市规范性文件“双重备案”试点工作交流座谈会，持续加快制度完善，其试点经验为其他地方人大提供了重要的借鉴和参考。

　　（二）湖州等地的协商式嵌入

　　部分地方人大通过与政府协商，有选择、有步骤地将政府部门规范性文件纳入备案审查范围。例如，福建省人大常委会进行了积极探索，规定县级以上各级人民政府制定的，以及经其批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义制定的规范性文件，均需报送人大常委会进行备案审查。湖州市人大也开展了有益探索。基于当前缺乏直接的法律依据，主要通过与市政府办公室和市司法局进行对接与协调，将人大对政府部门规范性文件的审查有机融入相关工作中。具体而言：其一，在法规配套文件审查工作中予以落实，明确要求对政府部门配套制定的规范性文件开展主动审查；其二，在专项审查工作中予以落实，例如在营商环境专项审查中，人大直接对政府部门规范性文件进行审查；其三，在衔接联动机制中予以落实，对市司法局主动征求意见的政府部门规范性文件，明确提出审查意见。此外，自2024年9月起，湖州市人大常委会法工委联合市司法局对2023至2024年市政府各部门制定的规范性文件开展联合审查，并对审查发现的不适当问题督促纠错。湖州的实践表明，通过多方协作，人大可以逐步扩大对政府部门规范性文件的审查覆盖范围，并取得积极成效。

　　（三）参考范本的指导性推广

　　2024年1月底，全国人大常委会法工委审定并下发《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（参考范本）》，依据参考范本，重庆和内蒙古等地的地方性法规明确规定将政府部门制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围；陕西的地方性法规授权省、设区的市政府及其部门制定的规范性文件报送人大常委会备案；重庆还进一步就人大对政府部门规范性文件依申请审查作出规定，即人大常委会收到对本级政府的工作部门、派出机构制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议，可以开展审查，或者移送本级政府审查。在没有法律直接规定的情形下，由地方性法规作出授权规定，是地方人大对政府部门规范性文件依法开展备案审查的直接依据，一定程度上规避了合法性争议。这为地方立法助力“双重备案”机制提供了法理基础。

　　三、政府部门规范性文件纳入人大备案审查存在的主要认识分歧

　　（一）合法性问题：法律没有明确规定，人大审查是否于法无据

　　人大可以依法行使监督权，保障部门规范性文件在合法框架内实施，并纠正超越权限的文件。正如全国人大常委会法工委在备案审查工作情况报告中强调指出的，除了已有明确法律规定的以外，只要制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入人大常委会备案审查范围。这是依据人大监督权的法理原则作出的，开展备案审查是监督主体为实现监督目的而有权采取的适当举措和方式。因此，将现有法律未明确规定的政府部门规范性文件纳入人大审查范围，不仅是推进备案审查全覆盖的需要，而且是下一步推进法律法规修改完善迫在眉睫的实践需求。

　　（二）合理性问题：法律已作明确分工，人大审查是否为重复劳动

　　首先，以保守主义倾向拒绝排斥与社会发展同向的相应探索有悖于法治精神。通过实践的探索和创新，倒逼制度改良和法律完善，是法治发展的进行曲。其次，法律对人大和政府的备案审查权并未作出“零和博弈”式的分工，政府审查的重点在于行政合法性和执行效率，而人大审查则更多关注法治统一和权利保障。政府对其部门规范性文件的备案审查是基于领导关系的同体监督，是实现行政目标的内部监督；人大对政府部门规范性文件的备案审查是基于权力机关与执行机关关系的异体监督，是法定的外部监督。二者独立且功能价值各异，相互不可替代，共同建构了部门规范性文件“双重备案”制度。最后，从现有法律体系看，“双重备案”的情形并不鲜见。因此，人大对部门规范性文件的审查不是重复劳动，而是提升政府部门规范性文件质量的必要行动。

　　（三）建设性问题：政府备案进展良好，人大审查是否会引发制度冲突

　　通过适当的制度设计和协作机制，这些问题是可控且可解决的。人大对政府部门规范性文件的审查能发挥积极作用。人大作为外部监督主体，更多是从法治原则和公共利益出发，有助于发现和纠正问题。比如可发现政府备案审查中的疏漏或有意规避的问题，促进整改纠错；通过人大深入监督，能促使政府更重视依法行政，全面查漏补缺。两种备案审查是形成合力还是产生对抗、分歧，关键在于审查主体间的协作配合。通过建立审查联动机制，人大与政府之间可以通过会议协调、会商研讨、信息共享等方式形成共识。此外，人大还可通过提出意见和建议促进政府部门整改问题文件，形成监督合力。

　　（四）实效性问题：法律未赋予撤销权，人大审查是否无法完成纠错

　　虽然人大目前没有直接撤销权，但人大有听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、罢免和撤职、询问和质询、对法律的实施情况进行检查、组织特定问题调查委员会等七种行使监督权的方式。在实践中还形成了代表问政会、“两官”评查、部门负责人现场测评等其他方式。因此，人大可以运用以上多种法律规定的和符合法治精神的其他监督手段，推进政府部门及时整改纠错。

　　（五）可行性问题：任务繁杂精力有限，备案审查是否无法实操落地

　　从客观情况看，审查标准不统一、备案流程繁杂、信息沟通障碍才是实际运行的主要制约因素。这些更多地需要从技术层面解决，比如统一审查标准、简化备案程序、推动信息共享。从主观方面看，开展备案审查工作必须克服负面情绪和态度。通过加强审查标准化建设、信息化手段应用及专业人员培训等方式，有效提升人大备案审查工作的效率和能力，确保“双重备案”机制顺利落地。

　　四、推进地方政府部门规范性文件开展“双重备案”的优化建议

　　（一）把握审查重点，处理边界关系

　　人大在审查政府部门规范性文件时，应当将以下内容作为审查重点：一是针对涉宪争议事项的合宪性审查；二是以坚决“不抵触”为核心的合法性审查；三是以“比例原则”为重点的适当性审查；四是以公平竞争审查为关键的政策性审查；五是以维护群众利益为中心的精准性审查；六是核查办文流程规范的程序性审查。人大审查需重点处理好三个关系：一是依法审查与改革促进的关系，保障政策贯彻与法治统一兼顾。二是独立审查与协同合作的关系，人大和政府应尊重彼此的备案审查权，以更有效纠正政府部门文件的问题。三是文件纠错与实践纠错的关系，人大备案审查权限在于审查文件，可会同政府督促政府部门积极有效处置因文件差错导致群众利益受损情况。

　　（二）强化联动机制，发挥各自优势

　　在“双重备案联动”过程中，人大、政府应分别发挥主导，依托优势，强化合作，聚焦问题并深入研究，积极凝聚共识。从人大对政府及其部门规范性文件均有审查权这一角度而言，人大审查更具权威性，所以人大需发挥主导作用，引导审查工作公正合理开展。同时，政府作为部门的领导机关，其审查更具专业性且与部门工作更紧密，因此政府要发挥依托作用，梳理政策文件依据和理由，保障审查工作具有针对性和实效性。

　　（三）构建共享平台，促进信息互通

　　共享平台作为人大和政府备案审查信息实时互通的重要载体，其内容应涵盖文件报送备案情况、审查意见、整改措施等关键信息，从而便于人大和政府共同对文件的内容合法性和程序规范性进行监督。同时，要着重加强共享平台的数据分析和智能辅助审查功能运用，利用大数据技术挖掘潜在的违法、不合理文件，以此提高备案审查工作的效率和精度，并通过审查意见和整改反馈的全流程追踪，更好地保障备案审查工作的质效。

　　（四）完善工作机制，增强监督实效

　　一是建立人大专工委统分结合的联合审查机制，在必要情况下可联合发函以纠正错误。二是建立便捷畅通的公民建议机制，按照依申请审查的程序规定进行审查并及时反馈。三是建立常态化的季度目录核查机制，避免出现管理漏洞。四是建立切实可行的督查问责机制。人大对政府部门规范性文件提出审查意见后，应建立反馈机制，要求相关部门在规定时间内提交整改报告，说明整改措施和结果。对整改不力或屡次违规的部门，依法启动问责程序。五是建立报告分类公开机制。六是建立多方合作的合力监督机制，与公平竞争审查、合法性审核、行政诉讼附带规范性文件审查等有机结合。

　　（五）加强机构建设，提升队伍素质

　　一是建立健全备案审查机构并优化人员配备。省、市、县三级人大都应设立备案审查机构，配备人员中至少有一人具备法律职业资格，其余人员也需有相应的法律实践经验。还可以引入律师、法学教授等外部专家组成顾问团队，为备案审查提供法律支持。二是强化人员培训与能力提升。培训内容应包括宪法法律和政策的理解、问题文件识别和整改建议等，通过学习典型案例和分享经验交流，切实提升队伍素质和审查能力。三是加强内部运行管控。着力推进审查标准化建设，制定备案审查工作指南，明确审查流程、标准和注意事项，提高审查工作的规范性和可操作性。