积极发挥基层立法联系点民意直通车作用

进一步推动备案审查工作

　　2023年12月29日全国人大常委会审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第十五条明确要求：“发挥基层立法联系点民意直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量。”为贯彻落实决定要求，2024年5月，法制工作委员会向基层立法联系点发函，就法规、规章、司法解释和其他规范性文件在基层的实施情况和存在问题听取意见建议。目前，44个基层立法联系点均书面反馈有关情况和意见建议。

　　一、规范性文件在基层的有关实施情况

　　多数联系点提出，当地制定的规范性文件主要涉及法治建设、城市治理、环境保护、金融服务、招商引资等方面。基层规范性文件在当地的实施情况总体良好，在推进法治中国建设、促进政府职能转变、提升社会治理能力和治理水平、保障公民合法权益、优化市场营商环境等方面发挥了重要作用。同时，基层规范性文件在制定程序、文件内容等方面也存在一些问题：一是制定主体方面，基层规范性文件的制定主体众多且不规范。有的规范性文件以协调机制办公室、专班办公室、领导小组办公室等名义制发。二是制定程序方面，有的规范性文件制定过程中征求意见程序不规范，存在广泛性、代表性、针对性不足，公众参与度不高，参与者走过场，群众“被代表”等问题。三是文件内容方面，基层规范性文件总体偏多，内容重复性高。有的规范性文件内容存在超越权限、违法增加公民和企业义务、违法设定行政处罚事项、补贴政策违反公平竞争原则等问题。

　　对此，不少联系点对加强规范性文件制定工作提出意见建议：一是建议加强规范性文件“事前规范”，出台规范性文件制定管理的有关规定，明确制定主体清单，制定年度工作计划，从源头上防止“带病文件”、“奇葩文件”出台。二是建议加强规范性文件“事中审查”，改进规范性文件征求意见工作，完善公众参与机制，健全提前介入机制，建立制定机关与其他部门、专家联合审核机制，提升规范性文件质量。三是建议加强规范性文件“事后监督”，及时通过政府公报、新闻媒体、报刊电视等方式向社会公布规范性文件，加大规范性文件备案审查力度，建立规范性文件定期评估和清理机制，及时清理废止过时的规范性文件。

　　二、基层立法联系点反馈的备案审查有关情况

　　有些联系点同时也是市、县级地方人大常委会，反映了其组织开展的备案审查工作有关情况；有些联系点通过向有关部门发函、组织座谈会等方式，广泛听取政府部门、企业、社会公众等各方面对备案审查工作的意见建议并整理汇总反馈。

　　一是基层地方人大常委会的备案审查工作已逐步显性化、制度化、常态化。有些地方人大常委会通过制定规范性文件备案审查工作相关规定，将“一委两院”规范性文件全部纳入备案审查范围；多数地方已实现市县两级人大常委会听取和审议备案审查工作报告的全覆盖；有些地方人大常委会法工委与政府司法部门联合开展规范性文件审查工作。二是备案审查工作有效促进基层规范性文件提质增效。各地人大常委会对备案的基层规范性文件根据监督职权和公民提出的审查建议开展审查工作，并结合法律法规修改、机构改革和经济社会发展需要开展专项清理工作，及时发现并纠正与上位法和党中央、国务院相关政策不一致的规范性文件，维护了国家法治统一。三是基层立法联系点的民意直通车作用初步显现。多数联系点根据开展的备案审查工作和了解的相关情况反映，基层存在问题的规范性文件主要集中在物业管理、道路交通安全、涉企平等保护等民生和经济领域。还有联系点转送了公民提出的具体审查建议。

　　有的制定机关主动报备的意识不强，报备的文件格式和内容不够规范，存在迟报漏报的问题；社会公众对备案审查的了解程度还不高，主动参与备案审查工作，提出审查建议的意识还不普遍；基层备案审查工作人员存在对涉及改革的新法规新政策不熟悉、灵活运用政策和法律能力不足等问题。

　　一是建议探索建立基层立法联系点常态化参与备案审查工作机制，通过基层立法联系点广泛听取社会公众意见建议，畅通民意表达渠道，增强人民群众对备案审查工作的认同感、参与感和获得感。二是建议健全第三方参与审查工作机制，建立规范性文件备案审查专家顾问库，吸收专家学者、法律从业者等协助开展规范性文件审查工作。三是建议加强重点领域、新兴领域的规范性文件审查力度，针对存在的倾向性、典型性问题，开展专项审查和集中清理。四是建议强化审查纠正，及时督促制定机关修改或者废止存在问题的规范性文件；对不按时修改或者拒不修改的，依法予以撤销。五是建议加强备案审查衔接联动，人大与同级党委、政府、监委等机关备案审查工作机构加强工作沟通协商，形成备案审查工作合力，共同研究处理审查中发现的问题。六是建议加强备案审查宣传工作，积极利用媒体、网络、微信公众号等媒介，定期发布相关典型案例，多渠道、多角度讲好新时代备案审查故事，提升备案审查工作社会知晓度和影响力。

　　三、乡镇、街道规范性文件备案审查工作情况

　　多数联系点反映，从经济社会发展和基层治理的需求上看，乡镇、街道规范性文件在规范行政行为、加强社会治理等方面的作用越来越突出，需要进一步加强备案审查工作。目前，浙江、广东、重庆、河南、湖南等地方已开展了乡镇、街道规范性文件备案审查工作，努力打通规范性文件备案审查“最后一公里”。

　　湖南长沙、广东南沙、重庆沙坪坝等联系点介绍了当地乡镇开展备案审查工作情况：有的制定了乡镇规范性文件备案审查工作有关规范，明确备案范围、审查标准、工作程序等内容；有的成立了乡镇规范性文件备案审查工作机构，由乡镇人大牵头，乡镇党政办、司法所、人民法院派出法庭等工作人员参与；有的明确了乡镇人民政府制定的规范性文件“双重报备”要求，即向上一级人民政府备案的同时，也向乡镇人大报送备案；有的对已报送备案的规范性文件开展审查，审查发现的问题由乡镇人大主席团交办给政府，并通过政府主要领导批示的形式，推动在政府内部流转办理。

　　根据联系点反映的情况，乡镇、街道规范性文件备案审查工作存在的问题和困难主要包括：对备案审查工作重要性的认识不足，重视程度不够，工作缺乏主动性，对规范性文件报备范围、审查标准等认识不一致；乡镇、街道人大工作机构设置简单，缺乏具备备案审查专业能力的人才，难以满足备案审查工作要求；乡镇、街道制定的规范性文件数量较大、底数不清，且以往档案管理多为纸质件归档，有的因年代久远难以查清。

　　对此，有些联系点提出了加强乡镇、街道规范性文件备案审查工作的意见建议：一是建议加强乡镇、街道人大队伍建设，增加人员力量；二是建议通过开展专题培训、经验交流等形式，加强对乡镇、街道备案审查工作的指导；三是建议创新工作方式，把备案审查工作同代表、基层立法联系点等工作结合起来；四是建议乡镇、街道人大与当地党委、政府建立规范性文件审查事前研究会商等制度机制，共同推进备案审查工作。

　　四、下一步工作考虑

　　下一步，围绕践行全过程人民民主重大理念，进一步探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的工作机制和方法，认真倾听基层和广大人民群众的声音和诉求，努力通过备案审查工作解决群众反映的实际困难和问题。

　　一是继续发挥基层立法联系点民意直通车作用。此次向基层立法联系点发函了解规范性文件在当地的实施情况以及备案审查工作情况，是探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的一次有益尝试，推动了备案审查工作向基层延伸拓展，为更好地将备案审查工作与基层立法联系点工作有机结合奠定了基础。今后将进一步加强与基层立法联系点的工作联系沟通，建立常态化听取意见建议机制，畅通民意表达渠道，拓宽公众参与途径，鼓励基层群众和组织通过基层立法联系点直接提出审查建议，努力使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主重大理念的具体形式和制度载体。

　　二是推动完善基层规范性文件的制定和监督工作。目前，规范性文件与市场主体的发展、老百姓的生活密切相关，在基层社会治理中发挥着越来越重要的作用，对于规范政府行政行为，保障群众合法权益十分重要。要进一步加强与地方人大常委会有关工作机构的工作沟通和业务指导，推动地方各级人大常委会加强对基层规范性文件的监督，完善基层规范性文件的制定和管理，及时纠正不合法不适当的规范性文件，推动基层治理体系和治理能力现代化。

　　三是研究解决基层立法联系点普遍反映的共性问题。此次征求意见建议中，基层立法联系点反映基层规范性文件在涉及物业管理、道路交通安全、涉企平等保护等方面易出现问题，并提出基层备案审查工作中存在思想认识不到位、体制机制不健全、缺乏专职工作人员等困难和问题。对基层立法联系点反映的备案审查工作和规范性文件中的一些共性问题应当加强调查研究，同时加强对地方备案审查工作的交流培训，发挥典型案例指导作用，不断探索备案审查工作的新机制新方法，助力破解基层治理中的重点难点问题。