江苏在开发区人大工作方面先行先试

　　伴随改革开放而生的开发区，天生带有敢闯敢试的基因。11月16日，江苏省人大常委会在无锡召开全省开发区人大工作推进会。两年前，这里诞生全国首个地级市人大开发区专门委员会，如今开发区人大工作实现全覆盖，诸多做法具有一定的创新性和典型性。

　　持续推动制度创新，开发区人大工作如何干？又由谁来干、怎样干好？

　　地方人大监督在开发区不应缺位

　　作为全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一，江苏目前有省级以上开发区158家，国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区数量均居全国第一。省级以上开发区创造了全省约50%的地区生产总值和地方公共预算收入、80%的实际使用外资和进出口总额，集中了90%的1亿美元以上工业外资大项目。“开发区作为经济高地、科技高峰，在民主政治建设上理应有更高水平。”全国开发区人大研究会会长黄胜平说。

　　江苏省在全国较早展开开发区人大工作探索。2001年，无锡新区党政办公室增挂无锡新区人大（政协）工作联络处牌子，镇江、南京、南通、扬州、淮安、苏州等地相继设立开发区人大工作机构。各地结合本地实际，探索开发区人大工作运作的多种模式，组织开发区内人大代表依法履职行权，将开展开发区人大工作与促进开发区各项事业发展紧密结合起来，为推动开发区内经济发展、民生改善、社会治理、基层民主作出积极贡献。

　　今年省人大常委会对全省开发区人大工作情况进行专题调研，发现在当前开发区人大工作中还存在一些问题和制约，比如认识还不到位、人员力量薄弱、各地发展不平衡、开发区人大工作尚无明确法律规定、对开发区预决算等经济监督乏力等。宿迁市人大发现，随着开发区功能的增强，财政管理方面预算编制不全面、审查批准不规范、刚性约束不够强等问题日趋凸显，法规制度不配套和专业力量缺乏，导致在开发区开展常态化有效监督存在难题。

　　“由于开发区管理机构不是一级政府，没有相应的人民代表大会，开发区的选民挂靠在原属行政区进行人大代表选举，客观上造成开发区内人大代表履职的不充分、不对应。”省人大常委会人代联委负责人分析，开发区在促进地方经济发展的同时，也给地方制度建设带来一些挑战。

　　专兼职方式整合力量构建新机制

　　近年来，全省各地坚持因地制宜，突出工作重点，围绕开发区人大工作“由谁来干”进行探索，涌现出多种发展类型。

　　主要工作模式包括，在“区政合一”管理体制下，依法在行政区设立人大及其常委会；有的地方人大常委会设置派驻开发区的人大工委，作为其派出机构，实现人大工作的延伸；有的在开发区内部设置人大工作联络处等机构，服务和组织开发区内人大代表履职；最为普遍的是，依托托管代管的乡镇人大、人大街道工委开展开发区人大工作，江苏有约90家省级以上开发区采用这种模式，占比近六成。

　　2021年，无锡在全国地级市开先河，经市委批准，市人代会设立首个人大开发区专门委员会；次年，除实行“区政合一”的新吴区和没有省级以上开发区的梁溪区外，所有县（市、区）人大均设立开发区委员会，并统筹落实人员承担日常工作。“这赋予人大开发区委员会设立的法定性、职权的完整性、履职的权威性和监督的专业性。”无锡市人大常委会常务副主任徐劼说。

　　开发区工作面广量大，但各地设立的开发区人大工作机构大多只有一两人，且多为兼职，能力素质相对于人大工作要求来说也有差距，影响了有效履职行权。对此，无锡在各开发区均成立人大工作联络委员会，由开发区党工委相关领导或所在地镇（街）人大组织负责人兼任主任，日常工作由开发区党政办统筹负责。“采用专兼职方式整合力量，保证工作一线有人干事、有责有权。”徐劼说。

　　“无锡人大的同志们认识到，加强开发区人大工作并不简单是设置人大工作机构，而是要实现开发区民意表达渠道的全覆盖、人大履职的全覆盖。”黄胜平说。

　　发挥代表作用提高人大履职实效

　　江苏省其他一些设区市人大常委会也纷纷结合各自实际，统筹推进开发区人大工作机制建设。比如，在吴中区试点基础上，今年苏州市全面建立开发区人大代表联席会议制度。常州、扬州、镇江等地今年也分别进行了全市开发区人大工作专题研究。

　　2019年，泰州医药高新区组织召开县级以上人大代表联席会议，集中听取讨论开发区管委会及有关部门工作报告、提出意见建议，对其工作进行监督。该开发区的市人大代表还在召开人代会期间单独组成一个代表团，结合开发区经济社会发展情况开展审议、提出议案建议。淮安也开展了相关尝试，淮安经济技术开发区驻地17名市级人大代表以独立代表团参加市人代会，代表直接对开发区工作开展监督，向大会提交议案建议。

　

　　在全省18个已经建立代表联席会议制度的省级以上开发区，如连云港经开区、徐州经开区、苏州吴中经开区等，设立了由开发区内各级人大代表组成的联席会议，通过召开全体会议听取审议工作报告、开展执法检查、督办代表建议等，加强对开发区工作监督的针对性和有效性。

　　各地着力破解开发区监督缺位问题。比如，由有管辖权行政区域的人大常委会听取和审议关于开发区工作的专项工作报告，开发区专门委员会全体会议听取和审议开发区国有资产管理情况报告、审计发现问题整改情况报告。有的地方组织代表视察调研、参加执法检查、票选民生实事和跟踪监督等，对开发区重大事项及财政预决算、法律法规执行情况等重点工作开展监督。这些探索让人大监督更直接有力，有助于提升基层民主和开发区治理水平。

　　有的地方在听取审议财政预决算报告时，将开发区计划单列，让监督更加直接精准。宿迁在全省率先出台对市属功能区预算审查监督办法，把开发区预算正式纳入人大监督范畴，实现对预算的全口径、全过程监督。执行中，做到一届市人大对所有开发区预算执行和编制情况监督全覆盖，推动市政府将各市属开发区预算调整方案作为市本级预算调整方案重要组成部分予以专章报告，并按程序报市人大常委会审查批准。该市人大常委会推动审计部门强化对市属开发区预算执行情况的审计监督，今年对该市两个开发区的审计发现预算执行率偏低、决算编制不规范、财政结转资金统筹使用不到位等7个问题，涉及财政资金1.34亿元。

　　在镇江新区，结合人大代表履职与推动开发区发展的专项评议每年都会举行。围绕优化营商环境、助推开发区高质量发展等主题，开发区各级人大代表每年评议4—6家部门和驻区单位。一般在年底前召开专项述职评议大会，邀请开发区党工委和管委会主要领导、分管被评议部门的开发区领导、各级人大代表和部分企业家参会投票，满意度测评结果当场公布并纳入年底高质量发展综合考核，促进部门依法履职、积极履职、有效履职。

　　围绕人大职权把探索引向深入

　　立足开发区开放创新、科技创新、制度创新功能定位，探索顺应形势任务要求、符合开发区特点、充分发挥人大制度优势的开发区人大工作机制，是此次全省开发区人大工作推进会的出发点和着力点。

　　各地开发区人大工作开展尚不平衡，为此，省人大常委会正制定《关于加强开发区人大工作的指导意见》，为各地围绕依法行使职权强化探索实践提供指引。

　　指导意见稿对加强新时代开发区人大工作的重点举措和关键环节作了明确。比如在探索运行模式上，厘清各主体之间的职责界限，明确工作职责；在健全工作机制上，通过建立人大代表联席会议制度等，推动开发区人大工作破题。另外，还就提高涉及开发区立法工作质量、加强对开发区法律监督和工作监督、丰富代表活动形式、发挥人大代表主体作用等作了安排。

　　围绕持续加强顶层设计，黄胜平呼吁，江苏作为全国开发区人大工作走在前列的地区，应在总结基层经验的基础上，及早将开发区人大立法工作列入议事日程。